Создание и реформирование власти и административного управления на Кубани в дореволюционный период (1792-1917)
----
Создание системы управления и административного устройства казачьих областях было важной стороной строительства российской государственности, колонизационной политики, заметным направлением сословной политики в отношении казачества и внутренней политики царизма в целом. Тенденция постепенного усложнения государственного аппарата дореволюционной России, вызванная возрастанием функций государства, была характерна и для системы административного управления на Северном Кавказе. Однако даже в первой половине XIX в. четко установившейся системы управления здесь не было. Этому мешали главным образом военные действия в ходе Кавказской войны (1817-1864) и начавшаяся еще до ее возникновения и все усиливавшаяся военная казачья колонизация, организованная царским правительством. С этой целью еще в 1787 г. из бывших запорожцев (Новой Сечи) было образовано Черноморское казачье войско, переселенное в 1792-1793 гг. на Кубань. В 1832 г. было сформировано Кавказское линейное казачье войско, в состав которого вошли все казачьи войска, расположенные на Кавказской линии (кроме Черноморского). В 1860 г. вместо Черноморского казачьего войска и Кавказского линейного войска были образованы Кубанское и Терское казачьи войска. Сама Кавказская линия упразднялась.1 Как показал Н.И.Бондарь, кубанское казачество как "этносоциальная общность" было полиэтничным в своей основе, но с преобладанием русского и украинского этноопределяющих начал, а казачьи войска в России представляли собой необычную организационную форму. Это была "не армейская структура, а сложный социально-экономический, политический и этнокультурный организм".2 Так на карте Российской империи в феврале 1860 г. появилась новая административная единица - Кубанская область. Полное ее наименование - область Кубанского казачьего войска, или Кубанская войсковая область. Окончательно границы области установились в 1864 г.
Во вновь образованную административную единицу Российской империи полностью вошли земли по реке Кубани (от истоков до устья), ее многочисленные притоки и близлежащие земли, что было обусловлено географической и экономической целесообразностью. На западе область омывалась Азовским морем. Керченским проливом и частью Черного моря. На юге она отделялась Главным Кавказским хребтом от Черноморского побережья и Кутаисской губернии, на востоке она отделялась Эльбрусом и его отрогами от Терской области (бывшее левое крыло Кавказской линии). Кубанская область граничила со Ставропольской губернией, по реке Ее и ее притоку Кугоею. На севере территория Кубанской области соприкасалась с Донским войском. По размерам она занимала первое место среди областей Кавказа и двенадцатое - в Европейской России. Ее население в 1862 г. составляло 392 тыс. человек, из них лишь 7,5 тыс. лиц представляли невойсковое сословие. К концу XIX в. население Кубанской области Увеличилось до 1 млн. 882,5 тыс. человек, среди которых казаки едва достигали 44%.3 В основу административного устройства легло право собственности войска на землю.
Административное устройство и управление Черноморского и Кавказского линейного казачьих войск (потом Кубанской области) изучено слабо, эта тема лишь затрагивалась в работах дореволюционных авторов (Е.Д. Фелицына, П.П. Короленко, Ф.А. Щербины и др.) и ученых, работавших или работающих в советское и постсоветское фемя (В.А. Голобуцкого, А.В. Фадеева, В.И. Недосекина, С.А. Чекменева, В.Н. Ратушняка, Г.Н. Шевченко, В.П. Громова, Н.И. Бондаря, И.Я. Куценко, П.П. Матющенко, О.В. Матвеева).4 Определенную ценность для освещения данной темы представляет также груд Н.П.Ерошкина по истории госучреждений дореволюционной России,5 коллективная работа по истории народов Северного Кавказa,6 сборник материалов, подготовленный сотрудниками Государственного архива Краснодарского края (ГАКК).7 Настоящая статья написана на основе как опубликованных, так и архивных материалов. Особую ценность представляют фонды Государственного архива Краснодарского края (ф.242, 249, 250, 254, 454). Так, фонд 242 содержит материалы канцелярии атаманов Черноморского казачьего войска: кошевого (до 1797 г.), войскового (до 1832 г.), наказного (с 1832). В фонде 249 ("Кубанское областное правление") собраны материалы, отложившиеся в процессе деятельности этого учреждения за период с 1783 по 1870 г. Здесь мы встречаем, в частности, акт "Порядок общей Пользы", военно-административные распоряжения А.В. Суворова и М.И. Кутузова, относящиеся к войску верных казаков. Фонд 250 содержит документы войсковой канцелярии Черноморского казачьего войска, фонд 254 - материалы штаба ("войскового дежурства") Черноморского казачьего войска, а фонд 454 - канцелярии начальника Кубанской области и наказного атамана Кубанского казачьего войска. В этих фондах есть приказы, циркуляры, распоряжения военного министерства, министерства внутренних дел, канцелярии наместника на Кавказе. Нами использованы также содержащиеся в архивах распоряжения и приказы императора, сената, иных центральных учреждений Российской империи, акты и личные распоряжения местных административных лиц, переписка атаманов, их биографии, судей следственные материалы и, конечно, законодательные акты царского правительства, Полное собрание законов Российской империи.8 Все это в итоге позволяет выявить основные черты административного устройства и управления на Кубани с конца XVIII в. и до 1917 г., раскрыть ход этого процесса и те изменения, которые произошли реформ 1860-х годов, контрреформ 1880-х годов и вплоть до Февральской революции 1917 г.
После переселения Черноморского верного казачьего войск Кубань оно управлялось на основе грамот императрицы Екатерины II от 30 июня 1792 г. и 1 июля 1792 г. По военной части войско подчинялось таврическому губернатору, а порядок внутреннего управления определялся в соответствии с "Учреждением для управления губерний Всероссийской империи" 1775 г. "Учреждение" создало сложную бюрократическую систему губернской администрации, в которой ведущая роль отводилась дворянству, и заложило основы всего последующего устройства местного управления империи. Элементы самоуправления в Черномории были обобщены и упорядочены в "Порядке общей пользы" - документе, составленном кошевым атаманом (т.е. главой войскового управления) Захаром Чепигой, войсковым суди Антоном Головатым и войсковым писарем Тимофеем Котляревским. Войсковая (Сечевая) Рада как законодательный орган казачьего войска у запорожцев на новом месте не предусматривалась. Черноморскую "старшину", т.е. войсковое правительство, составили кошевой атаман (кош - лагерь, община), войсковой судья и войсковой писарь. Войсковую резиденцию решили устроить в "Карасунском куте на Кубани и назвать ее градом Екатеринодаром".9 Здесь войско возвело сорок куренных селений (с 1842 г. их стали называть станицами) - куреней, в которых казаки вели общее хозяйство и жили в большой постройке, также называвшейся "курень" (от монг. "хурээн" - лагерь, круг, стан). Остальных переселенцев надлежало расселить куренными селениями на войсковых землях. Куренями управляли куренные атаманы. В самоуправлении Черномории это была единственная выборная должность и низшая ступень казачьей администрации.10 Куренной атаман исполнял военно-административные распоряжения правительства, был судьей и исполнителем собственных решений относительно казаков данного куреня.
Все земли Черноморского войска были административно поделены на 5 округов - Екатеринодарский, Фаногорийский, Бейсугский, Ейский, Григорьевский. В каждом округе вводилось окружное правление в составе четырех человек (полковник, писарь, есаул, хорунжий). За окружным правлением закреплялись следующие функции: исполнительские, судебные, полицейские, хозяйственные, а также надзор за "справностью" вооружения и готовностью к военным действиям.11 О положении в округе правление еженедельно рапортовало войсковому правительству. "Порядок общей пользы" регулировал также формы владения, закрепив привилегированное положение верхушки казачества, утвердив "в отменное воздаяние" хозяйственную независимость крупного старшинского хозяйства. Владения старшин провозглашались неприкосновенными от любых посягательств.12 Казачья старшина могла выделяться и на хутора. Царское правительство жаловало земли на Кубани и помещикам, перевозившим на новые места крепостных крестьян из центральных районов России. Более значительным был поток беглых, привлекаемых волей, необычайно плодородной землей, мягким климатом. Заселение Кубани черноморцами, организация военной службы, гражданского самоуправления и быта переселенцев, экономических и общественных отношений на начальных принципах казачьей демократии способствовали быстрому хозяйственному освоению региона и укреплению южных границ Российской империи.13
Правительство Павла I внесло изменения в структуру управления Черноморией в сторону ее ужесточения. В 1797 г. император запретил избирать атаманов и назначил войсковым атаманом ненавистного казакам Т. Котляревского. Казаки подняли бунт, сместили войсковое правительство, послали делегацию в Петербург. Но и члены делегации и участники этого "Персидского бунта" (1797-1800 гг.) были репрессированы. По грамоте от 18 февраля 1801 г. войсковое правительство было заменено войсковой канцелярией. Последняя состояла из войскового атамана, двух членов от войска и "одного особого члена", назначаемых царем. При войске была введена и должность прокурора. который вместе с "особым членом" - представителем царской власти - контролировали деятельность органов управления Черномории. При войсковой канцелярии было также образовано 6 "экспедиций". Военные дела для рассмотрения направлялись в военную коллегию, гражданские - в Правительственный Сенат. Таким образом, местные органы власти в Черномории стали подотчетны центральному правительству.14 Тенденции централизации власти и управления Черноморским войском были упрочены и при Александре I. Указом царя от 20 марта 1802 г. войсковое правительство было преобразовано по примеру Войска Донского. В его состав вошли войсковой атаман, 2 "непременных" члена и 6 асессоров. По военной части войско было подчинено Крымской инспекции, а по гражданским делам - таврическому губернатору. Войсковой прокурор подчинялся таврическому губернскому прокурору. Присутствие "особого члена" было отменено. Новым порядком вводилось избрание "непременных членов" и асессоров съездом офицеров. Рядовые казаки к этим выборам не допускались.15 Идя навстречу пожеланиям казачьих офицеров войска, и царское правительство уравняло казачьи чины с армейскими. По указу 13 ноября 1802 г. казачьи офицеры в Черномории получили потомственное дворянство (а в Кавказском линейном войске - по указу от 14 февраля 1845 г.). В 1802 г. в Черномории числилось 535 войсковых дворян (к 1857 г. всего на Кубани их насчитывалось 9789 человек). Войско, дворяне владели землями, юридически составлявшими войсковую собственность (поэтому они не могли иметь прикрепленных к земле крестьян). Принадлежащие им крепостные люди считались дворовыми. Официально считалось, что на Кубани за войсковыми дворянами числились только дворовые (в 1829 г. было 920 дворовых), но на самом деле черноморские помещики владели и надельными крестьянами. Крепостных на Кубани было немного, но их продавали и покупали как скот. Ими владели старшины и духовенство.16
С 1802 г. Черномория делилась на 4 земских сыскных "начальства". Григорьевское начальство было упразднено, как и экспедиции, кроме полицейской. Преобразованы были и другие войсковые учреждения, суд. Управление Черноморией приобретало централизованный характер, оставаясь без изменения вплоть до издания в апреле 1827 г. Николаем I нового "Положения об управлении Черноморским войском".17 Отныне управление Черноморским войском поручалось войсковой канцелярии под председательством войскового атамана. Ей подчинялись 4 земских "начальства" и полиция г. Екатеринодара. В состав войсковой канцелярии входили 2 непременных члена, 3 асессора, 2 секретаря, 7 столоначальников, журналист, казначей, экзекутор, штат канцелярских чинов. Канцелярия делилась на 2 экспедиции (военную и экономическую), а экспедиции, в свою очередь, делились на "столы". Так, в военной экспедиции было 3 "стола", занимавшиеся соответственно строевым составом войска, жалованьем от казны и типографскими делами, полицейскими делами. Четыре "стола" экономической экспедиции ведали делами войскового хозяйства и продовольствия, медицинским обслуживанием, делами переселенцев, казначейством, счетным делопроизводством. Тем самым военные дела отделялись от гражданских. Впервые в Черноморском войске вводилась личная канцелярия при войсковом атамане. Последний назначался царем, а непременные члены и полицмейстер - командующим отдельным Кавказским корпусом. Главные должности, таким образом, занимались по назначению свыше, а на второстепенные должности соответствующие лица избирались казачьей старшиной. Учреждался "особый военный суд" и "Войска Черноморского гражданский суд". Первому из них подлежало вынесение решений и приговоров по правонарушениям всех воинских чинов Черноморского войска. Гражданский суд разбирал тяжбы между жителями Черномории, уголовные дела женщин и лиц, не приписанных к войску. Полиция и полицмейстер состояли под началом войскового атамана и канцелярии. Под контролем полицмейстера находились городская полиция, тюрьма, пожарная охрана. Куренные атаманы и куренные судьи ежегодно избирались на собраниях куреней 1 января, но затем утверждались войсковой канцелярией. Куренной атаман ведал куренной полицией, казначейскими делами. Куренные судьи занимались мелкими судебными делами. В целом "Положение" 1827 г. внесло значительные изменения в структуру управления Черномории, главной же чертой системы управления стала стройная соподчиненность.
Новый государственный аппарат (войсковую канцелярию) возглавил генерал А.Д. Бескровный, участник Отечественной войны 1812 г. Он стал именоваться наказным атаманом, а шефом всех казачьих войск стал наследник российского престола. Но в 1842 г. последовала очередная реорганизация управления Черноморией в связи с изданием Положения о Черноморском казачьем войске" - наиболее полного и юридического выверенного акта казачьего законодательства в дореформенный период. Имперское правительство стремилось привести органы управления Черномории в соответствие с организацией управления Центральной России и сделать эти органы частью общероссийского военно-феодального государственного аппарата.
"Положением" 1842 г. определялся общий состав Черноморского казачьего войска, его обязанности, совместный и раздельный механизмы военного и гражданского правления. В военном и гражданском отношении Черномория подчинялась военному министру (по департаменту военных поселений министерства), а на Кавказе она находилась в ведении командующего отдельным Кавказским корпусом. Ближайшим начальником Черномории был войсковой наказной атаман (он назначался и увольнялся указами царя. Правительствующим Сенатом). По военной части наказной атаман обладал прерогативами начальника дивизии, по гражданской - губернатора (поэтому он имел помощника - начальника штаба - царского назначенца). Штаб именовался войсковым дежурством и был образован по образцу армейских штабов. Тем самым Черноморское войско становилось как бы частью русской армии. Войсковое дежурство ведало всеми военными делами, ибо к нему относились комиссия военного суда, окружные дежурства и станичные начальства.
Вся Черномория делилась на 3 округа - Таманский (21 станица), Екатеринодарский (20 станиц), Ейский (19 станиц). Управление Таманским округом находилось в станице Петровской, Екатеринодарским - в г. Екатеринодаре, а Ейское окружное управление базировалось в станице Уманской. Станичное правление составляли выборный атаман и два судьи. Имелся и третейский суд. Войсковое гражданское управление составляли войсковая учебная управа, войсковая почтовая контора, войсковой прокурор, торговый словесный суд, полиция г. Екатеринодара. Войсковое военное управление ведало делами войскового хозяйства, поземельными делами, гражданским судопроизводством, осуществляло контроль и ревизию войсковых отчетов. Оно подразделялось на исполнительную, хозяйственную, гражданскую и контрольную экспедиции. В каждом из трех округов Черномории и в военном суде значилась должность аудитора - представителя центральной власти.18
За Черноморским казачьим войском закреплялись один дивизион лейб-гвардии, 12 конных полков, 9 пеших батальонов и одна конная артиллерийская бригада, одна сотня мастеровых служилого состава. В функции войска входило "охранять границы войска от набегов народов закубанских", "выставлять полки, батальоны и батареи на службу вне границ войска". Все казаки "по миновании 17 лет от рождения записываются для употребления в станичные повинности" сроком на 2 года "под именем малолетков". Со вступлением "в 20-й год возраста все малолетки зачисляются в казаки и приводятся на верность службе к присяге. По достижении 21 года "малолетки поступают на службу по очереди, на вакансии в полки, батареи и другие команды", а прочие должны были "оставаться в домах сверхкомплектными". Общий срок выслуги для казаков определялся так: "на полевой службе 25 лет и во внутренней 5 лет, всего 30 лет". Устанавливалась и "мера поземельных довольствий" служащим и отставным: генералу - 1500 десятин, штаб-офицеру - 400, обер-офицеру - 200, нижним чинам по 30 десятин на душу.19 В целом произошла бюрократизация системы военно-территориального управления Черномории, замена принципа выборности снизу назначением сверху и в целом войсковое управление из высшей исполнительной инстанции войска превратилось в "фискально-полицейское звено общей государственной системы управления". В итоге терялся контроль военно-территориальной казачьей общины над военной организацией. Военно-территориальная община (войско) фактически распалась на ряд станичных (сельских, территориальных) общин, чему способствовала и "ориентация казачества на хозяйственную деятельность как основной источник существования, превращавшая военную службу в обременительную повинность".20
Кавказское линейное войско, в отличие от Черноморского, формировалось непосредственно с 1794 г. на территории, получившей название Старая Линия (восточная часть правобережья р. Кубани от Усть-Лабинского редута). Основу этого войска составили донские и екатеринославские (из Слободской Украины) казаки, а также переселенный на Кубань Хоперский полк.
Все полки Старой Линии в 1832 г., как мы уже указывали выше, были объединены в Кавказское линейное казачье войско. В него зачислялись также однодворцы, казенные крестьяне, в казачье сословие переводились целые селения и волости, оно пополнялось за счет казаков и крестьян Полтавской и Воронежской губерний. В 1841 г. началось заселение Новой (Лабинской) Линии, т.е. территории между реками Кубанью и Лабой. Основную массу переселенцев составили жители старолинейных станиц Кавказского линейного казачьего войска, жители Полтавской и Черниговской губерний, нижние чины регулярных войск, черноморские казаки.21 В 1845 г. было издано "Положение о Кавказском линейном казачьем войске", в основу которого положены принципы управления Войском Донским: полковая система управления, регламентация приказом военной, хозяйственной и даже семейной жизни, подчинение полковых управлений начальнику Кавказской линии, а по гражданским делам губернатору Кавказской области. Военно-территориальная казачья община у линейцев не воссоздавалась и это войско являлось по сути военно-административной единицей.
В Кавказском линейном казачьем войске с 1845 г. учреждались должности наказного атамана, начальника штаба, войсковое дежурство, войсковое правление, бригадные, полковые, станичные правления, судебная власть. Выборные принципы в линейном войске отсутствовали. Все должностные лица, включая станичных атаманов, назначались из числа офицеров (лишь при нехватке офицеров прибегали к выборам).22
Издание царской властью "Положений" 1842 и 1845 гг. соответственно о Черноморском и Кавказском линейном казачьих войсках означало во многом унифицированную структуру местных казачьих войск. Казачья община в обоих случаях не имела рычагов контроля войска и администрации. Главной повинностью казаков стала военная служба, а станичные (территориальные) общины - центрами общественной и экономической жизни. Положением 1845 г. учреждалось "общество торговых казаков", которые за плату освобождались от несения личной военной службы. Из вольных поселенцев жители Кавказской линии превратились в воинское сословие.
Заселение предгорий Западного Кавказа (Закубанья) происходило значительно позже.23 На закубанских территориях для управления войсками, станицами и горскими племенами были созданы округа и приставства. Эти органы носили кратковременный характер и за короткий срок претерпели ряд реорганизаций. Существовали Лабинский округ (1858-1863), Верхнекубанский (1858-1861, 1864-1865), Натухайский (1860-1864), Бжедуховский (1861-1865), Шапсугский (1864), Абадзехский (1864-1865). В пределах округов функционировали приставства - Нижнеприкубанское, Тахтамышевское (ликвидированы в 1861 г.). Закубанских ногайцев (в 1861 г. переименовано в Нижнекубанское), Карачаевское (переименовано в 1861 г. в Верхнекубанское), Бжедуховское (1859-1861), Лабинское (1861-1864), Абадзехское (1863-1864).24 Закубанье явилось зоной наибольшего этнического смешения. По мере создания казачьих поселений в Закубанье все четче обозначался курс властей на ограничение общинного казачьего землевладения, что нашло отражение в попытках переселения в 1861 г. в горную местность Закубанья целых степных станиц. Освободившиеся земли продавались частным лицам. Производилось также межевание юртовых (юрт - станичный надел) земель, раздел их на паи по установленным в законодательстве нормам. Как справедливо отмечал Н.И. Бондарь, деление земли на паи было экономически выгодно и вело к упорядочению землепользования", так как, "сгруппировав казачьи участки и выделив войсковой запас, правительство высвобождало землю под офицерские и чиновничьи наделы". Лучшая земля, тем самым, изымалась из общинного фонда. Потомственное пользование землей офицерами и чиновниками дополнилось передачей земельного фонда в частную собственность с правом свободного отчуждения. Войсковая (по существу государственная) собственность на землю постепенно заменялась на собственность станично-общинную частную.25
Таким образом, сложившаяся к 1860 г. на Кубани и на Кавказе система административно-территориального деления была многоступенчатой, громоздкой. Так, в составе Кавказского наместничества (образовано в конце 1844 г.) существовали разные типы административных единиц того времени: губернии, области, уезды, округа. Над этой структурой довлело военное управление с сетью штатов, канцелярий, бригадных и полковых правлений. С целью упрощения управления и упорядочения территорий, занятых казачьими войсками, правительство в 1860 г. провело новые административные реформы. В феврале 1860 г. был издан указ об образовании Кубанской области, создавший благоприятные возможности для дальнейшего сближения черноморского и линейного казачества. Правое крыло Кавказской линии, как уже говорилось в начале данной статьи, стало называться Кубанской областью, левое - Терской, а все пространство Кубанской, Терской областей и Ставропольской губернии - Северным Кавказом. Черноморское казачье войско было переименовано в Кубанское казачье войско. В его состав вошли и шесть бригад Кавказского линейного войска, а из прочих его бригад было образовано Терское казачье войско с центром во Владикавказе. Подчиненность казачьих территорий кавказской администрации не изменилась до принятия новых положений. Были установлены границы этих областей, в состав которых входили земли казачьих войск, горских народов, городов, военных слобод, немецких колоний-поселений, казенного ведомства.
На первом этапе реформ начала 60-х годов XIX в. было образовано раздельное управление - военное, военно-народное (для горцев) и гражданское. На территории расселения горцев в 1865 г. было создано 5 военно-народных округов (Псекупский, Лабинский, Урупский, Зеленчукский, Эльбрусский). Западные адыги вошли в состав первых двух округов. Три остальных составили аулы восточных адыгов (черкесов), ногайцев, абазин, карачаевцев. Аулы переселялись по собственной инициативе или по распоряжению администрации. Их названия нередко заменялись новыми. Часть казенных земель в пределах округов отводилась для поселения отставных солдат и выходцев из внутренних губерний. Военно-народные округа возглавлялись начальниками из армейского офицерства. Горцы, таким образом, подчинялись не гражданским, а военным властям. Аул управлялся сходом, сход выбирал аульского старшину, казначея, смотрителя запасного хлебного магазина, комиссию по раскладке и взиманию податей. I Этот режим управления горцами просуществовал до 1871 г., после чего был заменен на уезды. И горское, и славянское население с этой поры стало подчиняться общим властям, гражданскому управлению.
Сама Кубанская область к 1877 г. имела в своем составе 7 уездов (Ейский, Темрюкский, Екатеринодарский, Майкопский, Баталпашинский, Закубанский, Кавказский). Укрепление Майкоп и станица Баталпашинская получали статус городов. Организованные уездные управления возглавляли уездные начальники. Управление Кубанской областью строилось на основе губернского. Должности начальника области и наказного атамана совмещались в одном лице (подчинявшемся Главному начальнику Кавказского края: в гражданском отношении - как наместнику, в военном - как главнокомандующему). Начальнику Кубанской области подчинялись и войска, расположенные в области и в береговом Черноморском округе, созданном в 1866 г.
Кубанская область была изъята из общероссийского законодательства, для нее устанавливались специальные законы. Так, закон 30 декабря 1869 г. упразднял раздельное управление, все население подчинялось общим административным и судебным органам, казачество вводилось "в общий строй государственной жизни".26 Обособленность казаков сохранялась только в военном устройстве казачьего войска. Казачье население по административным, полицейским и судебным делам было починено общим областным учреждениям, а по войсковым и хозяйственным сохранило особые войсковые учреждения (штаб, войсковое и хозяйственное правление, управление атаманов военных отделов). Станичное управление в 1870 г. было преобразовано на началах аграрной реформы по указу 19 февраля 1861 г. Горское население было изъято из подчинения военно-народному управлению Кавказского наместничества, подчинено гражданским учреждениям, для горцев учреждались горские словесные суды. Раздельное управление горцами и казаками было ликвидировано. Следовательно, и военное, и гражданское управление стали зависеть от одной местной власти: начальника области - по гражданской линии, наказного атамана по военной.27 Введение в Кубанской области гражданского управления дополнялось распространением на Кубань судебной реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г., когда в городах Кубани стали учреждаться городские думы и управы. А весь процесс ослабления власти наместника после окончания Кавказской войны закономерно завершился упразднением в 1883 г. кавказского наместничества. Кавказский край разделился на Северный Кавказ и Закавказье. Кубанская область была отнесена к Северному Кавказу, Черноморский округ - к Закавказью. Введение в Кубанской области гражданского управления вызывало протест идеологов казачества, высших чинов казачьей администрации, видевших в нем упадок казачьего духа в силу еще и того обстоятельства, что, начиная со второй половины 60-х годов XIX в., казачье население на Кубани не являлось основным, во многих станицах преобладали "иногородние".
Новый этап административных преобразований в Кубанской oбласти был вызван политикой "контрреформ" 80-х годов XIX в., связанных с новым реакционным правительственным курсом. В борьбе с революционным движением царское правительство стремилось опереться на казачество. Курс на "контрреформы" в казачьих войсках вылился в ликвидацию всякой гражданственности (в первую очередь выборности низшей местной администрации), в усилении администрации военной, административной и полицейской власти, в проведении мер экономического характера с целью укрепления казачества как сословия. Интересы горского и русско-украинского пришлого населения игнорировались. Казачье и гражданское население передавалось под начало военного министерства. В 1885 г. появилась должность войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск.
Казаки 1-го Кубанского полка Кубанского казачьего войска
В 1888 г. было разработано новое Положение об управлении Кубанской и Терской областями. Военному министерству передавалось административное и полицейское управление Кубанской области (кроме корпуса жандармов). Право сноситься с военным министром начальник области имел только через войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск, а переписка велась через штаб Кавказского военного округа. Вместо прежних семи уездов возникли новые административно-территориальные единицы - отделы. В целом иерархия управления Кубанской областью (по Положению 1888 г.) состояла из административных звеньев - областных, отдельских, окружных, городских, сельских (станичных и аульных). При начальнике области (наказном атамане) состояли помощники, должностные лица для особых поручений, канцелярия. Областное правление пользовалось всеми правами и обязанностями губернских правлений. Но сверх того в его ведении находились вопросы народного продовольствия, земских повинностей, дорог, дел по землям, угодьям, капиталам Кубанского казачьего войска, по распределению казачьих земель на основании положений 21 апреля 1869 г. и 23 апреля 1870 г. (о поземельном устройстве в казачьих войсках), по общественному управлению в казачьих станицах, слободах, горских аулах, по заведованию государственным имуществом в пределах Кубанской области. Атаманам отделов подчинялись и все города (кроме Екатеринодара, Темрюка, Майкопа, Ейска, где существовала отдельная структура, подчинявшаяся напрямую областному правлению). Атаманы отделов несли обязанности былых уездных исправников и уездных полицейских управлений. Горцы всецело подчинялись власти отдельского атамана, горские аулы входили в состав отделов. Правда, выделялись низшие административные единицы (участки). Земли горцев исключались из территории казачьего войска и над ними устанавливалось строгое военное управление,28 закубанские земли закреплялись в войсковую собственность. Что касается Черноморского округа, то на его основе в 1897 г. была образована самостоятельная губерния. Таким образом, (с 1889 г. вся администрация Кубанской области - от станичной до областной, и военная и гражданская - была подчинена Главному управлению казачьих войск военного министерства. Кубанская область была лишена возможности создания земств как органов местного хозяйственного самоуправления. Излишняя централизация отрицательно сказывалась на деятельности местной кубанской администрации, вынужденной по любому поводу обращаться в соответствующие центральные учреждения (министерства юстиции, финансов, народного просвещения и т.п.).
Правительство ужесточало контроль над станичной общиной. Положение об общественном управлении станиц казачьих войск" (1891 г.), заменившее подобный акт 1870 г., определяло, что станичным и хуторским сборам разрешается избирать на общественные должности лиц, принадлежащих к высшим казачьим сословиям, если с таковым избранием не сопряжено подчинение офицеров уряднику или казакам". Действия общественных должностных лиц всецело контролировались атаманами отделов, высшими войсковыми инстанциями. К ним могли применяться административные санкции вплоть о отстранения от должности. Прерогативы станичного суда сужались, он не мог, например, рассматривать дела лиц, "пользовавшихся особыми правами состояния... как войскового, так и не войскового сословия". Решение станичного суда могло быть отменено административной (а не только судебно-войсковой) инстанцией. Станичные суды рассматривали уже лишь текущие дела (раскладка повинностей, поддержание общественного порядка, опекунство и т.п.).29
При стабильном административно-территориальном делении области на рубеже XIX-XX вв. существенное влияние на политику самодержавия на Кубани оказала революция 1905-1907 гг., побудив правительство искать меры административно-аграрных преобразований с целью обособления казачьих территорий от зон общего революционного подъема. Царизм стал укреплять местную администрацию, в частности, в начале 1905 г. императором было принято решение о восстановлении наместничества на Кавказе.30 Все местные учреждения министерств были подчинены наместнику (им стал граф И.И.Воронцов-Дашков), а сам наместник непосредственно подчинялся царю. Царизм возвращался к испытанной уже в 40-70-е годы XIX в. централизации всей власти на Кавказе с целью достижения полного единства и оперативности всех мер, предпринимаемых по управлению этим регионом. Деятельность министерств в отношении Кавказ ограничивалась, а все их местные учреждения были подчинены наместнику. Наместник являлся одновременно и главнокомандующим войсками Кавказского военного округа и войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск. В этом последнем качестве ему принадлежало исключительное право издавать распоряжения о принятии к исполнению в Кубанской и Терской областях циркуляров военного министерства, министерства внутренних дел, всех прочих министерств и главноуправляющих. За почти десятилетний период своего правления И.И. Воронцову-Дашкову не удалось выполнить в некотором роде либеральную программу по уменьшению тягот казачества, устройству малоземельных крестьян и "присоединившихся иногородних". Административный и законодательный аппарат оставался медлительным, консервативным. Централизованным управлением, находившимся в Тифлисе, создавалась канцелярская волокита, путаница во всех сношениях и в делопроизводстве. Дела по местному управлению на Кубани рассматривались в областном правлении. И лишь в 1906 г. имел место единственный прецедент созыва представительного органа Войсковой Рады под председательством Ф.А. Щербины. Она состояла из представителей офицерской верхушки казачества и созывалась с соизволения царя с целью поддержания казачьего духа и противодействия влиянию революционных агитаторов. Созыв Рады являлся попыткой укрепить буржуазно-сословную консолидацию и прекратить рост революционных выступлений казачества. Результатом работы Рады было лишь распределение 32 тыс. десятин земли беднейшим нагорным станицам.31 Курс на укрепление казачьего сословия как опоры самодержавия продолжался.
Терско-Кубанский полк
Практически никакого участия в формировании политики самодержавия в Кубанской и Терской областях не принимала и Государственная Дума, созданная в России в соответствии с царским манифестом 17 октября 1905 г. Через нее прошли и были утверждены в отношении Кубанской и Терской областей лишь те законопроекты, которые были одобрены военным министерством. Большинство же внесенных думскими депутатами законодательных предположений отклонялось еще на стадии обсуждения, ибо они выражали мнения, противоположные позиции военно-казачьих властей. Более того, избирательным законом 3 июня 1907 г. было сокращено представительство от казачьего населения Кубанской области (с трех мест до одного) и от неказачьего населения Кубанской, Терской областей и Черноморской губернии (с пяти мест до одного). Казачьи депутаты III и IV Государственных Дум от областей Северного Кавказа К.Л. Бардиж и М.А. Караулов стояли на охранительных позициях, позициях заботы об укреплении казачьего сословия и казачьего сословного землепользования. По вопросам же необеспеченности землей пришлого (неказачьего) населения конкретных мер ими предложено не было. С критикой правительственной политики в связи с деятельностью Крестьянского поземельного банка на Северном Кавказе выступал разве что депутат III Государственной Думы от неказачьего населения Кубани и Терека И.П. Покровский. С 1910 г. все дела по казачьим войскам были переданы в образованный Казачий отдел Главного штаба.32 Там же были сосредоточены и дела в отношении "иногороднего" населения. С передачей же дел по горскому населению в азиатскую часть Главного штаба казачество в административном высшем управлении было окончательно отделено от горцев. В 1913 г. и Главный штаб, и Главное управление Генерального штаба признали необходимость выделения двух казачьих и горского отделений в особый самостоятельный отдел штаба округа - по военно-народному управлению. Получив от упраздненного в 1910 г. Главного управления казачьих войск все казачьи и горские дела, Главный штаб и Главное управление генштаба этой мерой отчасти устранили недостатки организации Кавказского окружного штаба. Но административно-управленческая чехарда продолжалась и позже, в годы Первой мировой войны, когда было издано (25 июля 1914 г.) "Положение о Главном штабе", в котором определялись обязанности Казачьего отдела применительно к военному времени. Казачий отдел охватывал широкий круг обязанностей: надзор за правильным межеванием земель в казачьих войсках, применение соответственно к условиям быта казачьих войск царских преобразований", устройство судебной и нотариальной части в казачьих войсках, наблюдение за точным исполнением издаваемых для казаков законоположений "по предмета ведомства отдела". В ведение казачьего отдела не входили дела по устройству и "веданию" строевыми частями, по мобилизационной части и по обучению казаков военному делу.
С началом войны при царе была учреждена должность походного атамана всех казачьих войск, ее занял великий князь Борис Владимирович. Царское правительство не только "оказачило" члена императорской фамилии, но и усилило попытки регулирования жизни казачества. Централизованное укрепление материального положения казачества вошло в план неотложных мероприятий по казачьим войскам, предполагавший, в частности, выделение им крупных единовременных "пособий", увеличение ежегодных дотаций, привлечение военнопленных, беженцев, нижних чинов воинских частей для работы в хозяйствах казаков, передача войскам новых земель и т.п. Это должно было стать некоей компенсацией за мобилизационные ресурсы кубанского казачества. Оно выставило 37 конных полков, 1 отдельный конный дивизион, 24 пластунских батальона, 1 отдельный пластунский дивизион, 51 сотню, 6 батарей, всего около 89 тыс. человек. Но позднее, к январю 1916 г., к выполнению воинской повинности "по списочному состоянию" было привлечено всего 152 818 человек (2405 офицеров и 150 413 нижних чинов). Это составляло 22,7% ко всему казачьему мужскому населению Кубанского казачьего войска.33 В марте 1916 г. на заседании Государственной Думы в очередной раз был поднят вопрос о введении земства на Кубани с учетом местных условий. Предполагалось передать органам войскового низшего самоуправления вопросы станичного казачьего хозяйства, что в условиях планировавшегося "юртового земства" должно было способствовать улучшению условий хозяйствования и быта. Подобный проект еще раньше разрабатывался и для Области Войска Донского и должен был быть реализован в случае его принятия Государственной Думой во всех двенадцати казачьих войсках. Однако решение вопроса о введении земства в казачьих районах России затянулось до Февральской революции 1917 г.
Среди казачьего населения Кубанской области Советы рабочих солдатских и казачьих депутатов не пользовались особым авторитетом. После падения царизма здесь стали создаваться параллельные буржуазные органы власти. По приказу наказного атамана и начальника Кубанской области М.П. Бабыча для ее управления был образован Кубанский областной комитет во главе с кадетом В.В. Скиданом, а в городах - городские комитеты. Но уже вскоре М.П. Бабыч подал в отставку, а 26 марта 1917 г. Временное правительство уволило его со службы с сохранением мундира и пенсии. В Новороссийске управление губернией перешло к Комитету общественной безопасности, полностью поддержавшего Временное правительство. В отделах возникли буржуазные гражданские комитеты. На эти гражданские комитеты стали опираться назначенные временным правительством комиссарами, соответственно в Кубанскую область и Черноморскую губернию, депутаты IV Государственной Думы кадеты К.Л. Бардиж и Н.Н. Николаев. Они должны были сохранить существующий порядок вплоть до созыва Учредительного собрания. Но в Кубанской области наряду с Советами и гражданскими комитетами (в обоих случаях здесь большинство составляли эсеры и меньшевики) сохранялась и старая администрация (станичные и хуторские правления со своими атаманами, стремившимися возглавить и гражданские комитеты). В столице Кубанской области г. Екатеринодаре была образована Кубанская войсковая рада, поддержавшая Временное правительство и его органы на местах.34 Кубанская Рада приняла решение о неотчуждаемости казачьих земель, избрала атаманом Кубанского войска полковника А.П. Филимонова и войсковое правительство, развернувшее борьбу против Советов. В условиях установившегося двоевластия в России такое многовластное своеобразие весьма отличало Кубанскую область от губерний. После победы Октябрьского восстания в Петрограде Кубанская Рада объявила себя верховной властью на Кубани и приняла наименование "краевой" Кубанской Рады. В феврале 1918 г. Исполком Советов Кубанской области объявил Кубанскую Раду и ее правительство вне закона. Кубанская область с 14 марта 1918 г. вошла в состав Кубано-Черноморской Советской Республики. Но 16 августа г. Екатеринодар, центр этого нового политико-административного образования, был вновь захвачен белогвардейцами. Освобожден Екатеринодар от них был 17 марта 1920 г. В этот день Кубанская Рада бежала из Екатеринодара и вскоре прекратила существование. В 1920 г. было упразднено и Кубанское казачье войско. Так с ликвидацией царизма и установлением Советской власти на Кубани казачья войсковая сословность вступила в полосу кризиса, лишившись привычной монархической первоосновы. Казачество еще до переселения на Кубань в имущественном и социальном плане было дифференцированным. Его сословная структура (дворянство, духовенство, купечество, интеллигенция и т.д.) и в дальнейшем была закономерным результатом социально-экономического развития и целенаправленной политики царского режима.
До 1917 г. положение Кубанского казачьего войска в административно-политической структуре Российской империи было своеобразным. Попытка же с помощью задуманного как временное войскового сословия решить важные для России экономические и политические задачи объективно привела к возникновению кубанского казачества как новой этнической общности с двойным этническим самосознанием, специфическими чертами в языке, культуре, с единым самоназванием, специфическими чертами в языке, культуре, с единым самоназванием (кубанские казаки). 35 Сословием в полном смысле слова, чего добивалось царское правительство, казачество так и не стало, это было квазисословие. 36
Таким образом, процесс создания власти, преобразований в структуре управления в Черномории, Кавказском казачьем линейном войске и в предгорьях Западного Кавказа, а потом, с 1860 г., в самом Кубанском казачьем войске и Кубанской области проходил под строгим контролем со стороны царского правительства. Это нашло отражение в активном создании юридической базы для превращения казачества в сословие и в опору политики царизма на Кавказе, для освоения богатейших земель Юга России, для создания в лице Кубанского казачьего войска мощной боевой единицы. Царским законодательством на Кубани была создана особая форма управления, находившаяся в ведении преимущественно военных областей и учитывавшая конкретные реалии исторического времени. На первом этапе реформ (начало 60-х годов XIX в.) практиковалось раздельное управление - военное, военно-народное (для горцев) и гражданское. Однако административно-территориальное деление Кубанской области было "стабильно нестабильным" и постоянно менялось. Только с 70-х годов XIX в. казачество вводилось в общий строй государственной жизни, будучи интегрированным в аспекте управления вместе с неказачьим населением под одним гражданским управлением. Но по военной части Кубанское казачье войско неуклонно оставалось в ведении различных казачьих учреждений военного министерства. Связующим звеном между местной администрацией и министерствами России обычно было Кавказское наместничество. Реформы 60-70-х годов стали крупным шагом в преобразовании военной по характеру администраций Кубанской области, в приспособлении ее к условиям гражданской жизни. Однако последующие контрреформы в казачьих войсках 1880-х годов по существу ликвидировали демократические принципы выборности низовой местной администрации. Не принимались во внимание и интересы горцев и "иногородних". Крайняя бюрократическая централизация, отсутствие до начала XX в. сословное представительных учреждений, сосредоточение власти в руках военно-полицейского казачьего аппарата управления, слабое приспособление управленческого аппарата к социально-экономическим и политическим переменам привели к тому, что чисто военно-административное управление Кубанской области зашло в тупик. Упразднение сословий в России после 1917 г., к которым причислялось и казачество, означало, собственно, и слом всей создававшейся конца XVIII в. и до начала XX структуры власти и административного управления в Кубанской области.
В заключение приведем справочные сведения об атаманах Кубани за весь дореволюционный период. Ими были: А.А. Головатый (кошевой атаман, 1797 г.); Ф.Я. Бурсак, генерал-майор, войсковой атаман (1797-1816); П.С. Верзилин, генерал-майор, наказной атаман (1832-1837); Н.С. Завадовский, генерал от кавалерии, наказной атаман (1830-1853); Г.А. Рашпиль, генерал-лейтенант, начальник войскового штаба, исполнял обязанности наказного атамана с конца 1842 г. по октябрь 1852 г.; Я.Г. Кухаренко, генерал-майор, начальник войскового штаба, исполнял обязанности наказного атамана в 1852-1856 гг.; Г.И. Филипсон, генерал-лейтенант, командующий войсками правого крыла Кавказской линии, наказной атаман с 1855 по 1860 гг.; С.С. Николаев, генерал-лейтенант, наказной атаман Кавказского казачьего линейного войска (1847-1848); Ф.А. Крюковский, генерал-майор. наказной атаман Кавказского казачьего линейного войска (1848-1852); Г.Р. Эристов - князь, генерал-майор, наказной атаман Кавказского казачьего линейного войска (1852-1855); Н.А. Рудзевич - генерал-лейтенант, наказной атаман этого же войска (1854-1860); Н.А. Иванов, генерал-майор, наказной атаман этого же войска и начальник Кубанской области (1861-1863); Ф.Н. Сумароков-Эльстон, генерал-лейтенант, наказной атаман Кубанского казачьего войска, начальник Кубанской области (1863-1869); М.А. Цакни, генерал-лейтенант, наказной атаман и начальник Кубанской области (1869-1873); Н.Н. Кармалин, генерал-лейтенант, наказной атаман Кубанского казачьего войска и начальник Кубанской области (1873-1878); С.А. Шереметев, генерал-лейтенант, наказной атаман Кубанского казачьего войска и начальник Кубанской области (1882-1884); Г.А. Леонов, генерал-лейтенант, занимал эти же должности в 1884-1894 гг.; Я.Д. Малама, генерал-лейтенант, занимал эти же должности в 1891-1903 гг.; Д.А. Одинцов, генерал-лейтенант, занимал те же должности в 1903-1904 гг.; Н.И. Михайлов, генерал-лейтенант, занимал эти же должности в 1904-1905 гг.; М.П. Бабыч, генерал-лейтенант, занимал эти же должности с 1905 по 1917 г.; А.П. Филимонов, генерал-лейтенант. войсковой атаман с 1917 по 1919 г.; Н.П. Успенский, генерал-майор, войсковой атаман в 1919-1920 гг.; Н.А. Букретов, генерал-лейтенант, войсковой атаман в 1920 г.; Науменко В.Г., генерал-майор, войсковой атаман с 1920 по 1954 г. (за рубежом).
1 Кирей Н И. Войсковые регалии Кубанского казачества //Дом Романовых в истории России. СПб., 1995. С. 141.
2 Бондарь Н.И. Кубанское казачество (этносоциологический аспект)// Кубанское зачество: история, этнография, фольклор. М., 1995. С.8-10.
3 Прошлое и настоящее Кубани в курсе отечественной истории. 4.1. Краснодар, 1994. С.131-132.
4 Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. Т. 1-2. Екатеринодар, 1910-1913: Голобуцкий В.А. Черноморское казачество. Киев, 1956; Фадеев А.В. Очерки экономического развития степного Предкавказья в дореволюционный период. М., 957; Чекменов В.А. Социально-экономическое развитие Ставрополья и Кубани в онце XVI11 - первой половине XIX в. Пятигорск, 1967; Недосекин В.И. Черномория: Проблемы социально-экономической структуры 1792-1860 гг. Краснодар, 1980; Ратушняк В Н. Вхождение Северо-Западного Кавказа в состав России и его капиталистическое развитие. Краснодар. 1978; Шевченко Г.Н. Формирование сельскохозяйственного рынка Кубани в первой половине XIX в.//Проблемы аграрного развития Северного Кавказа. Краснодар, 1987; Громов В.П. Сельское население Предкавказья в первой половине XIX в. Формирование. Социальный состав // Проблемы аграрного развития Северного Кавказа. Краснодар, 1987; Матющенко П.П. Административно управление Кубанской областью в период капитализма //Новейшие исследования социально-экономической и культурной истории дореволюционной Кубани. Краснодар. 1989; Бондарь Н. И. Основные тенденции развития кубанского казачества в XIX в. //Вопросы общественно-политических отношений на Северо-Западном Кавказе в XIX в. Майкоп, 1987; Бондарь Н.И. Кубанское казачество (этносоциальный аспект //Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. М., 1995: Матвеев О.В. Очерк форменной одежды кубанских казаков (конец XVIII - начало XX в ) //Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. М., 1995; Куценко И.Я. Кубанское казачество. Краснодар, 1990.
5 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
6 История народов Северного Кавказа (конец XVIII-1917 г.). М., 1988.
7 Основные административно-территориальные преобразования на Кубани (17931 1985). Краснодар. 1986.
8 Полное собрание законов Российской империи. Собр.2-3. СПб., 1825-1914.
9 Государственный архив Краснодарского края (далее - ГАКК). Ф.249. Оп. 1. Д.2830. Л.3.
10 Недосекин В.И. Черномория. Проблемы социально-экономической структуры] 1792-1860 гг. Краснодар, 1980. С.40.
11 ГАКК. Ф.249. Оп. 1. Д.2830. Л. 3, 4.
12 Там же. Л.2, 7.
13 Прошлое и настоящее Кубани... С.74.
14 ГАКК. Ф.250. Оп.2. Д.23. Л.22, 23.
15 Там же. Д.49. Л.2, 5.
16 Прошлое и настоящее Кубани... С.84.
17 ГАКК. Ф.250. Оп.2. Д.553. Л.З.
18 Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. С.30.
19 Прошлое и настоящее Кубани... С.96.
20 Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. С.30.
21 Там же. С. 14-16.
22 Там же. С.31.
23 Короленко П.П. Переселение казаков за Кубань. Русская колонизация на Западном Кавказе //Материалы для истории Кубанской области. Екатеринодар, 1910 С.278-292, 326, 328, 341.
24 Основные административно-территориальные преобразования на Кубани (1793-1985). Краснодар, 1986. С.20.
23 Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. С.33-34.
26 Новейшие исследования по социально-экономической и культурной истории дореволюционной Кубани. Краснодар, 1989. С.28.
27 Там же. С.29.
25 Там же. С.30.
24 Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. С.36-37.
30 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С.288.
31 Куценко И.Я. Кубанское казачество. Краснодар, 1990. С.122.
32 ГАКК. Ф.318. Оп.6. Д.890. Л.1.
33 Куценко И.Я. Кубанское казачество. С. 133.
34 Прошлое и настоящее Кубани в курсе отечественной истории. С.210.
35 Кубанское казачество: история, этнография, фольклор. С.39-40.
36 Там же. С.39.
Просмотров: 11499
Источник: Кирей Н.И. Создание и реформирование власти и административного управления на кубани в дореволюционный период (1792-1917) // Средневековая и новая Россия. Сборник научных статей к 60-летию профессора Игоря Яковлевича Фроянова. СПб., 1996. С. 510-528
statehistory.ru в ЖЖ:
