Очень сложно оптимизировать управление не только в России в целом, но и в отдельной
организации. На любом предприятии или в учреждении систему управления нельзя установить раз и навсегда, она представляет собой постоянно эволюционирующий живой организм,
который движется в континууме между двумя крайними точками — от абсолютно стабильного,
застойного состояния до абсолютно нестабильного, аварийно-мобилизационного состояния.
Как только удалось наладить четкую управленческую структуру, механизм стимулирования и
документооборот, добиться слаженной работы, так с первых же недель персонал начинает
вырабатывать свои противодействующие механизмы, применять выработанные вековой
практикой многообразные методы размывания ответственности и блокирования санкций. Стиль
деятельности одного и того же предприятия с одними и теми же людьми, полномочиями, инструкциями на протяжении весьма короткого времени может серьезно измениться, причем не в
лучшую сторону. «У нас в России, — писал обер-прокурор Синода К. Победоносцев, — все
только людьми можно сделать и всякое дело надобно держать, не отпуская ни на минуту: как
только отпустишь его в той мысли, что все идет само собой, так дело разоряется и люди
распускаются и расходятся»352.
Практическим следствием такого положения вещей является необходимость более частой
замены управленцев в каждой организации и в стране в целом. Можно сказать, что поскольку
управление в России есть не система как таковая, а процесс изменения системы, и надо учиться жить и добиваться результата в этом текучем процессе. Управление — скорее искусство, чем наука. В нашей стране мало нарисовать на бумаге оптимальную структуру управления, разработать «правильные» должностные инструкции, положения о стимулировании и уставы, которые идеально бы соответствовали реалиям сегодняшнего дня. Они все равно устареют уже к моменту их создания. Что же необходимо? Необходимо разрабатывать алгоритмы изменений, «учить» систему управления, как ей надо приближаться к оптимуму в каждый конкретный момент.
Рассмотрим механизмы деградации системы управления на ее нестабильной, мобилизационной фазе. С помощью каких организационных и психологических механизмов население страны, работники ее предприятий, учреждений и организаций, «приручают» жестокую и результативную машину нестабильного управления, приспосабливают его к своим целям и интересам? Как это делается? Удобнее всего взять пример, близкий к нынешним временам. Как сложился всепрощенческой застойный механизм управления, «брежневское» управление в режиме хронического согласования, когда плохая работа не наказывалась, хорошая не поощрялась, когда при сколь угодно скверной работе можно было не бояться ни за зарплату, ни за карьеру?
Первоначально система плановой экономики, установленная с конца 20-х — начала 30-х
годов, в период индустриализации, отличалась безжалостностью и действенностью. Ставились
предельно жесткие задания; те, кто их не выполнял, репрессировались. Из 25 наркомов,
входивших в Совет Народных Комиссаров СССР, не погибли в годы репрессий лишь Микоян,
Ворошилов, Каганович, Литвинов да сам Молотов. Из 28 человек, составивших СНК в начале
1938 года, были вскоре репрессированы 20 человек353. Естественный отбор лучших управленцев шел очень быстрыми темпами, поэтому, невзирая на перерасход ресурсов и колоссальные ошибки хозяйствования, результаты были впечатляющими. Потери тоже.
Тех, кто работал в рамках этой системы, такой постоянный риск не устраивал. «Вскоре после
триумфа 1945 года выяснилось, что новое номенклатурное чиновничество не желало вечно жить в сталинском напряжении»354. И люди, и целые организации начали отчаянно искать способы самозащиты. Поскольку система управления была пирамидально иерархической, работала «сверху вниз», то разработать «технику административной безопасности» легче было тем, кто находился «наверху» и сам принимал решения. Поэтому механизмы защиты сначала развивались на самых верхних этажах управленческой структуры.
Началось с наркомов. Они устали от непрерывных репрессий и стали изобретать способы
уклонения от ответственности, чтобы спастись от расстрела за те или иные упущения.
Управляющие высшего ранга начали находить механизмы согласования документов и
принимаемых решений с тем, чтоб избежать единоличной ответственности и затянуть решение,
пока не прояснится, как на самом деле быть. Ко второй половине 40-х годов они в этом преуспели, и размах репрессий значительно снизился.
«Существовали только умелые отписки. Отправление бумаг в адрес какого-нибудь министра
формально снимало ответственность с одного и не накладывало на другого, и все затихало "до
лучших времен".
Все понимали, что происходит что-то ненормальное в государстве. Образовался какой-то
"центростоп", по выражению самого Сталина, но изменить это положение никто не брался и не
мог.
Руководители министерств стали приспособляться к этой бессистемной "системе"»355, — вспоминает свидетель начала деградации системы управления адмирал Н. Г. Кузнецов.
А дальше эту «технологию безответственности», своеобразную технику административной
безопасности, осваивали нижестоящие уровни управления. Деградация системы постепенно
спускалась с верхнего этажа управленческой ступеньки на нижний. По моим приблизительным
подсчетам, каждое десятилетие она завоевывала одну нижнюю ступеньку, один уровень
управленческой пирамиды.
В пятидесятые годы еще снимали с работы, а разгромная статья в газете была приговором карьере. Но наказания стали мягче и безадреснее, плохая работа поощрялась чаще, система уже не была такой чудовищно жестокой, в ней можно было жить и работать. На верхних уровнях
появились и широко распространились бездари. Тогда же начал широко применяться выговор —
специфично русское «наказание без наказания», этакий ритуальный компромисс стабильного и
нестабильного режимов системы управления, когда правила нестабильного режима требовали
наказать сотрудника, а правила наступающего стабильного режима предписывали наказывать.
Надо было изобрести формальное наказание без реального репрессивного содержания, и изобрели этот самый выговор. Влияние выговора на последующую карьеру неуклонно уменьшалось. Затем наступили 60-е, когда уже совсем помягчело, а в 70-х годах наступил полный развал.
«...В 60-70-е годы практика управления шла по пути "замыкания" хозяйственных решений на
значительном числе ведомств. В результате возможности одного из них самостоятельно сделать
хотя бы шаг, относящийся к его компетенции, оказались ограниченными. Деятельность
министерств и ведомств протекает в рамках бесконечных взаимных согласований, что ведет к их неповоротливости, во многих случаях препятствует действительному обновлению хозяйственного механизма»356.
Начавшаяся потеря управляемости к началу 80-х достигла уже карикатурных форм.
Обновление руководящих кадров почти прекратилось. Среди членов ЦК КПСС, избранных на
XXV съезде, 195 человек, или 64%, находились в составе этого высшего органа два, три и более созывов (то есть более десяти-пятнадцати лет). Фактически на работе можно было вообще ни черта не делать, и никакой управы на халтурщиков, дармоедов и бездарей не было и быть не могло.
К началу перестройки этот спускавшийся «сверху» режим «хронического согласования»
достиг уровня предприятия, захватил все учреждения. В те годы часть директоров заводов по-
прежнему работала так, как было заведено при Сталине, — по двенадцать часов в сутки, с
нервотрепками, с нагоняями, с руганью, с вырыванием плана в последние дни месяца. А часть уже «поняла службу», освоила правила «бесконфликтного» управления и жила себе спокойно, проводя значительную часть рабочего времени на согласованиях в Москве, разъезжая по командировкам в братские социалистические страны. Эти директора спокойно существовали, заседая в загородных профилакториях и саунах, распространяя вокруг своеобразную ауру ленивого барского ритма жизни. На вышестоящих по отношению к предприятию этажах управления — в промышленных объединениях, главках, министерствах — настоящей работы уже не было, только бесконечные согласования.
Внутризаводские подразделения еще работали в аварийном, нестабильном режиме.
Ежедневные планерки, накачки, матерные оскорбления начальников цехов. Начальники цехов все
транслируют мастерам, мастера — рабочим. Ругань, нервы, корвалол, выговор, опять корвалол,
больница, снова выговор, корвалол, смерть. Новый начальник цеха начинает с планерки, и так
далее. В низовых подразделениях колесо планового управления еще крутилось по инерции, но
было ясно, что еще десятилетие — и заводы тоже будут захвачены застойным управлением. Постепенно они тоже перестали бы работать, управление вообще все закостенело, перестало бы
работать в принципе.
В предперестроечный период основной движущей силой народного хозяйства были уже не
предприятия, а цехи (предприятия-то как раз чаще были неуправляемы). За десять-двенадцать лет до того, при Хрущеве и в первые брежневские годы, передовыми были целые заводы, гремели «трудовые почины» предприятий. А в сталинскую эпоху существовали целые передовые отрасли, в которых совершали свои управленческие подвиги Устинов, Шахурин, Тевосян, Севастьянов, Ванников, Седов и прочие наркомы. Все это давно ушло в прошлое. В конце брежневской эпохи народное хозяйство уже было неуправляемым на уровне отраслей, малоуправляемым на уровне предприятий и вполне управляемым на уровне цехов. Основной рабочей лошадкой был уже не нарком или министр, не начальник главка и даже не директор предприятия — от них уже мало что зависело. Рабочая лошадка той эпохи — начальник цеха. Продлись застойный период еще десять лет, и главной движущей силой системы управления стал бы мастер или бригадир. По счастью, этого не случилось.
Вышеупомянутые процессы были повторением ситуации в русской армии накануне первой
мировой войны. Тогда распространявшаяся сверху деградация системы управления привела, по
едкому замечанию председателя военно-морской комиссии Государственной думы А. Шингарева,
к тому, что русская армия/ вышла на войну с хорошими полками, посредственными дивизиями и
плохими армиями357.
Если построить портретный ряд руководителей плановой экономики (в ранге наркомов или
министров), то получится персонифицированная история деградации советской системы
управления. Первый призыв — наркомы ленинской эпохи. Яркие, интересные личности, хотя и
редкостные злодеи. Они оставили след в политике, экономике, партийной борьбе, многие — в
науке и публицистике. Луначарский — оригинальный публицист и драматург; Чичерин, нарком
иностранных дел, писал книжки о Моцарте. И Троцкий, и Дзержинский, и Бухарин, и другие были незаурядными, многогранными личностями, сильно повлиявшими на те сферы и отрасли,
которыми они занимались. Их помнит и знает вся страна.
Затем, в ходе репрессий, пришло второе поколение отраслевых руководителей — сталинские
наркомы. Они уже на целую голову ниже своих предшественников. Например, преемником
Троцкого, Чичерина и Литвинова на посту наркома иностранных дел стал Молотов. «Молотов не
был создан для первых ролей, его почти не видели среди рабочих и крестьян. Зато он аккуратно вел бесчисленное множество дел, выполняя ту канцелярскую часть работы, которую не слишком любил делать Сталин. Большевики первого поколения, не особо ценившие кабинетную
работоспособность, уже тогда дали Молотову презрительную кличку "каменная задница"»358.
Ч. Болен, посол США в Москве, отзывался о Молотове так:
«В том смысле, что он неутомимо преследовал свою цель, его можно назвать искусным
дипломатом. Он никогда не проводил собственной политики. Сталин делал политику, Молотов претворял ее в жизнь. Он пахал, как трактор... »359.
Сталинские наркомы были великолепными организаторами и талантливыми отраслевыми
специалистами, зачастую они могли совершить невозможное. Но они уже не были широко
эрудированными людьми, они не занимались ничем, кроме своей отрасли, — ни политикой, ни
партийной работой. «Главными критериями для руководителей являлись не интеллигентность и
компетентность, а напористость, жесткость, стремление любыми средствами выполнить задание,
не считаясь с последствиями. Работать приходилось буквально на износ, отвечать за все и вся»360, — вспоминает А. Пономарев.
Естественно, они были невежественны во всех остальных вопросах. Как бы то ни было, эти
управленцы занимали свои места. Они соответствовали своим должностям, они совершали
управленческие чудеса в годы индустриализации, без их нечеловеческой энергии и
работоспособности не удалось бы сохранить управляемость экономики во время второй мировой
войны. Сталинские наркомы оставили след в своих отраслях, их до сих пор помнят на
предприятиях (разумеется, пожилые работники), они остались в истории.
Закончилась сталинская эпоха, пришло следующее поколение — хрущевские министры. По
сравнению с предшественниками они были гораздо более серыми личностями. Их не помнит
практически никто, кроме историков, занимающиеся тем периодом. Люди гораздо менее
энергичные, менее способные, гораздо более склонные к приспособленчеству, уже освоившие
премудрости «техники административной безопасности» и потому более устойчивые к санкциям.
Прошла хрущевская эпоха, наступило время брежневских министров. Вот этих-то народ
запомнил, причем не с лучшей стороны. В своих отраслях они приобрели репутацию
непрофессионалов и интриганов, подхалимов и коррупционеров, в общем — худших из худших.
Почти каждый из брежневских министров внес немалый вклад в развал «своей» отрасли, в
торжество коррупции и неэффективности. Этих министров надолго запомнили в своих отраслях,
да и не только в них. Как можно не запомнить нечистого на руку Щелокова на посту министра
внутренних дел? Разве можно забыть главного идеолога партии Суслова, который сделал все
возможное и невозможное для того, чтобы людей тошнило от официальной пропаганды?
Впечатляющая эволюция системы: от Дзержинского — к Щелокову, от Бухарина — к
Суслову. Таков закономерный результат деградации системы управления, когда за какие-то
четыре поколения лучшие из руководителей сменились худшими. Объяснить это субъективными
факторами невозможно. «Объективные социально-экономические условия формирования и
развития советского менеджмента можно охарактеризовать как приятные для неумелого
(непрофессионального, небрежного или корыстного)»361.
Какими же конкретно методами люди и организации противостоят системе управления, как
им удается ее обмануть и приручить? В этой сфере наш народ изобрел много нового.
Начать с того, что на всех этажах управления спасались фальсификацией отчетности. «С самого начала планы носили директивный характер и содержали явно завышенные задания,
которые не могли быть выполнены.
Однако сразу же была введена система постоянной фальсификации всей отчетности на базе
так называемых сопоставимых цен 1926-1927 гг., включая практику приписок в "социалистическом соревновании". В целом, темпы роста промышленного производства в 30-х гг. завышались более чем в два раза, национального дохода — почти в два раза»362.
Более двадцатилетия — с середины 60-х до конца 80-х — продолжалась игра в «кошки-
мышки» между Госпланом и министерствами, с одной стороны, и подчиненными им
предприятиями — с другой. Министерства пытались заставить заводы отчитываться по такому
показателю, который не позволит предприятиям приписывать себе невыполненную работу, не
даст возможности занижать производственные планы, и тем самым вынудить заводы и фабрики
производить максимум того, что они действительно могут. Работу предприятий планировали и
оценивали то по валовой продукции, то по реализованной, то по товарной, то по НСО (нормативной стоимости обработки), то по НЧП (нормативно чистой продукции), то по УЧП (условно чистой продукции), то по показателю выполнения плана поставок по договорам.
Вышестоящие придумывали, как не позволить нижестоящим облегчать свою работу,
нижестоящие, в свою очередь, изобретали способы приспособиться к неудобствам очередного
нового показателя. Участие в этом увлекательном, но заранее обреченном на провал процессе,
официально именовавшемся «совершенствованием хозяйственного механизма», было главным
содержанием деятельности миллионов ученых и практиков, экономистов и администраторов,
журналистов и партийных работников.
В периоды господства показателей валовой, товарной или реализованной продукции было
выгодно нести как можно больше материальных затрат, покупать на стороне дорогие
комплектующие — все, что предприятие платило поставщикам за сырье, материалы,
комплектующие детали и услуги, входило в объем производства данного завода и считалось его
заслугой.
На всех уровнях управления была заинтересованность в том, чтобы затратить на производство
побольше материальных ресурсов. В результате, «по расчетам Института мировой экономики и
международных отношений АН СССР, даже в 80-х гг. СССР потреблял сырья и энергии в расчете
на единицу конечной продукции в 1,6-2,1 раза больше, чем в США»363. По данным известного американского советолога Маршалла Голдмана, в ряде отраслей, в частности в
автомобилестроении, стоимость затрачиваемых сырья и материалов превышала стоимость
готовой продукции364.
В годы господства показателя нормативно чистой продукции (а в ряде отраслей — НСО и
УЧП) было выгодным всячески раздувать трудоемкость, выпускать ту продукцию, производство
которой в наименьшей степени поддается механизации и автоматизации. Чем выше в стоимости изделия доля затрат на зарплату, тем легче выполнить план. Поэтому предприятия выпускали
только «выгодные» (то есть трудоемкие) виды продукции, а остальные всегда были в дефиците.
В период, когда Госплан и министерства оценивали в первую очередь процент выполнения
договоров поставки, предприятия старались заключать эти договоры в основном на последний
квартал года. В течение первых трех кварталов они легко выполняли ненапряженный план
поставок и ежеквартально получали за это 100% премии. Затем они спокойно проваливали
абсолютно невыполнимый план поставок четвертого квартала (почти равный всей годовой
производственной программе) и один квартал сидели без премии.
В строительстве фонд оплаты труда определялся в процентах от сметной стоимости объекта,
то есть от суммы плановых затрат. Поэтому строительные организации для увеличения зарплаты
старались выполнить как можно больше материалоемких дорогостоящих работ — укладку
фундаментов, возведение стен и т. п. Достроить начатые объекты они не могли, так как не хватало фонда оплаты на трудоемкие внутренние и отделочные работы. В незавершенных стройках были омертвлены огромные средства, и государственные органы управления начиная с хрущевских времен вели неустанную борьбу «против распыления средств и ресурсов по многочисленным стройкам». За 25 лет этой борьбы «незавершенка» увеличилась со 100 тыс. до 300 тыс. строящихся объектов365.
Вся жизнь страны была подчинена каким-то магическим числам, именуемым отчетными
датами: конец месяца, конец квартала, года, пятилетки — именно в эти дни, ничем, казалось бы, не отличающиеся от предыдущих, все приходило в лихорадочное движение. Люди оставались
работать сверхурочно, отменялись выходные дни, начальство большую часть суток проводило на
предприятиях.
Глубокого экономического смысла в этом не было, и быть не могло. Почему надо успеть
произвести запланированный объем продукции к 12 часам ночи 31-го числа, а не к 12 часам дня 1-го? Почему надо переплачивать рабочим за сверхурочные в конце месяца, если тот же самый объем работ дешевле выполнить послезавтра? Ведь к запросам реального потребителя продукции эта спешка не имела никакого отношения. Зачем, например, в конце декабря «штурмовать» план по выпуску тракторов, которые потребуются колхозам лишь к весенним полевым работам? А висевшие повсюду плакаты с призывами выполнить определенную работу именно к той или иной магической дате наводили на мысль об иррациональности мышления.
Именно в эти «брежневские» два десятилетия хозяйственная практика обогатилась
невиданным количеством технологий обмана и фальсификации, а необходимость контролировать
все большее число показателей увеличила бюрократический аппарат. Этот же период
ознаменовался резким снижением эффективности плановой экономики. «В 1982-м
производительность труда в народном хозяйстве была на треть ниже, чем в среднем в 1966-1976 гг., а среднегодовой прирост ВНП (валового национального продукта) в 1975-1985 гг. составлял лишь половину прироста в 1966-1976 гг. Эффективность производства (факторная производительность) в 1981-1985 гг. также была равна 50% от уровня 1975-1980-х»366.
Со стороны, в первую очередь из-за границы, плановая система хозяйства производила
впечатление всевидящего и всеподавляющего монстра: «Под прямым контролем находились
предприятия, управлявшиеся всесоюзными министерствами или другими центральными
органами, соответственно под косвенным — предприятия, управлявшиеся республиканской или
региональной администрацией. Республиканские и региональные администрации были
подотчетны центральным организациям, и, таким образом, имел место всеобъемлющий
централизованный контроль»367.
На деле же централизованное управление из года в год сдавало позиции в пользу групповых
интересов предприятий и личных интересов их работников. «Советские директора за внешним
казенным подчинением государственной управленческой машине, построенной по законам
технократии, на деле исповедовали "человеческий" подход и, если требовалось, находили
всевозможные лазейки в нормативах, казавшихся незыблемыми»368.
Наиболее распространенный способ приручения системы управления, ключевой элемент
«техники административной безопасности» — перевод управленческих процессов в режим хронического согласования.
Предположим, проектируется какое-то здание, и заказчик в связи с нехваткой материала или
из каких-то иных соображений просит заменить один материал на другой. Сотрудник проектного
института, отвечающий за данную часть проекта, должен принять решение. Но ведь он не дурак
самостоятельно принимать решение — а вдруг ошибка (например, материал нетехнологичный)?
Сотрудник не желает брать на себя ответственность. Поэтому он хочет согласовать решение со
своим руководителем с тем, чтобы начальник принял на себя ответственность. Сотрудник
направляет проект решения на визирование к руководству. А его начальник тоже не дурак. Он
посылает документ на визу к своему начальнику, потому что тоже не хочет брать ответственность. И так до тех пор, пока не доберутся до руководителя проектного института. Руководитель проектного института тоже не захочет брать на себя ответственность и подписываться под решением о замене материла. Он направляет документ на экспертизу в какой-нибудь другой институт.
Там документ по длинной цепочке попадает к рядовому исполнителю, отвечающему за
материалы строительных конструкций. Исполнитель тоже не станет брать на себя ответственность и пошлет его на согласование своему руководителю, тот — своему, пока не доберутся до директора. А уж директор, будучи искушенным администратором, придумает, как избежать окончательного решения. Возможно, он перешлет документ в какое-нибудь третье учреждение или направит на дополнительные испытания.
Тут главное мастерство — не говорить ни «да», ни «нет», чтобы никогда не ошибаться, не
допускать ситуаций, при которых твоя подпись на документе была бы последней и самой главной по статусу. Надо, чтобы твоя подпись всегда была прикрыта подписью вышестоящего лица, которое в случае чего и примет на себя главный удар. Искусство администратора в условиях стабильного режима системы управления превратилось в искусство избегания ответственности.
Люди достигли в этом мастерстве фантастических высот. Естественно, назревшие решения не
принимались, сроки срывались, а львиная доля рабочего времени уходила на выполнение
процедур согласования, хотя экономический смысл этих процедур только один — повязав всех
лиц, завизировавших решение, своеобразной круговой порукой, вывести их из-под бремени
индивидуальной ответственности.
Поэтому в конце застойного периода для того, чтоб запустить в производство какую-то новую
модель оборудования, необходимо было пройти несколько сот согласований, получить несколько
сот виз. Каждая виза — виза не одного человека, а целой организации. Чтобы ее добыть, надо
внутри этой организации пройти весь круг, получить подписи десятков людей, каждый из которых тоже избегает ответственности. Естественно, что качество управленческих решений от этого не выигрывало. По данным обследований, до 60-70% рабочего времени управленческих и до 40-50% труда научных и инженерно-технических работников расходовалось на прохождение процедур согласований369. По другим данным, «анализ затрат времени в сорока научно-исследовательских институтах показал, что на собственно научные разработки в них уходит лишь 10 процентов времени, а 90 процентов — на согласования, оформления и другую вовсе не научную работу»370, «...на различные согласования и утверждения по производству новой техники уходит до половины периода ее морального износа»371.
Найти виновного в очередном провале стало невозможно. Чем сложнее управленческое
решение, тем дольше оно принимается, тем большее число согласований оно должно пройти. А
глобальные решения, которые касались большого количества исполнителей, предприятий и
отраслей, вообще могли готовиться годами, если не десятилетиями. Новые технические и
организационные решения, завязнув в согласованиях, устаревали на корню. Средства массовой
информации застойных лет полны подобными примерами.
«...Серьезно тормозит дело действующий ныне порядок распределения продукции через
снабженческо-сбытовые организации. Никакой логикой не объяснить требование Госснаба СССР
подавать заявки даже на самые элементарные механизмы и машины не позднее чем за полтора-два года. Да разве можно предвидеть каждую мелочь, прогнозировать аварийную поломку оборудования или крупное изобретение?»372.
«Новый обрабатывающий центр от идеи до серии рождается за год, а заказать все
необходимое для него инструкции предписывают за полтора-два года. Мыслимо ли далее
допускать такое!» — возмущается зам. главного технолога Ивановского станкостроительного
объединения Ю. А. Иванов. — «На зависть работникам Госснаба СССР сообщу: некоторые электродвигатели и системы ЧПУ объединение от инофирм может получить через месяц, а с
наших заводов надо ждать год»373.
Плановая экономика канула в Лету. Казалось бы, механизмы хронического согласования тоже
должны отмереть. Однако они сохранились, так как управленцы по-прежнему стремятся избежать
ответственности. Например, зарегулированность сферы жилищного строительства даже
усилилась. «Наиболее простое в нашем деле — возведение объекта. Самое сложное — сбор
технических данных и оформление документации», — так говорят многие девелоперы. «...На
первом этапе строительства, а оно начинается примерно за год до рытья котлована, необходимо собрать около 250 подписей. Не менее сложно частной фирме бывает и сдать в эксплуатацию дом, даже принятый "на ура" государственной комиссией. ...По подсчетам девелоперов, два года уходит на сбор подписей, год — на строительство и почти год — на сдачу объекта в эксплуатацию. За это время рынок меняется и любой проект устаревает»374.
Принято считать, что раздутый бюрократический аппарат и обильное бумаготворчество
умышленно навязаны государством, чтобы подчинить себе население и контролировать каждый
шаг подданных. Общественное мнение полагает, что бюрократия идет рука об руку с деспотизмом и всеобщей подконтрольностью. Однако то же самое общественное мнение постоянно издевается над бюрократизмом, подчеркивая, что бюрократия мешает работать, препятствует реализации государственных интересов и фактически мешает проведению реального централизованного управления.
Говорили и писали об этом и в царской России, и при советской власти, и в наши дни.
Например, высказанное графом Валуевым мнение об антигосударственной сущности бюрократа
стало излюбленной темой советских сатириков: «Судьба представлений губернских начальников
и генерал-губернаторов весьма нередко зависит не от гг. министров, но от столоначальников того или иного министерства»375.
К концу брежневского правления ситуация дошла до крайней точки. Министерства и
ведомства запрашивали с мест такое количество документов, что сами не могли их обработать и обобщить, поэтому министерства и главки были вынуждены вызывать людей с мест в
командировки, чтобы те свои собственные бумаги разбирали. Москва шлет запрос — дайте нам
такую-то информацию о том, как вы работаете. Экономисты провинциальных предприятий
составляют отчеты, посылают их в Москву, а затем, по требованию министерства, выезжают в
Москву в командировку, чтобы там, сидя в помещениях министерств и ведомств, разбирать свои
же собственные отчеты и давать заключения о том, как они сами работают. Полная профанация
идеи централизованного управления.
То же самое происходило с централизованной системой стандартизации. В соответствии с
логикой планового хозяйства в центральном ведомстве, отвечающем за качество продукции, работ и услуг — Госстандарте СССР, разрабатывались стандарты качества основных видов продукции (ГОСТы). Высокий уровень стандартов не должен был позволить производителям выпускать изделия и оказывать услуги невысокого технического уровня. По неосновным изделиям, производимым и используемым, как правило, в рамках одной отрасли, стандарты (ОСТы) должны были разрабатывать сами отраслевые министерства.
На деле ни Госстандарт, ни соответствующие подразделения министерств физически не могли
разработать такого количества ГОСТов и ОСТов (ведь стараниями бюрократов самого
Госстандарта процедура стандартизации была сопряжена с многочисленными согласованиями и
потому стала длительной и трудоемкой). Поэтому Госстандарт и министерства поручали
разработку проектов стандартов на продукцию предприятиям-изготовителям, а сами только
формально утверждали эти ГОСТы и ОСТы. В результате требования к техническому уровню и
качеству продукции определяли не рынок (как в рыночной экономике) и не Центр (как должно
быть в плановой экономике) , а тот, кто менее всего заинтересован в высоком уровне и качестве, — завод-изготовитель. Ничего общего с централизмом такой порядок не имел, зато он позволял спокойно жить и чиновникам Госстандарта и министерств, и коллективам предприятий.
Получается, что государство — враг самому себе, его же собственный аппарат работает
против государства. Оно выпустило из бутылки джинна бюрократизма и не может с ним
справиться. То, что бюрократия в своей развитой, застойной форме не нужна и даже вредна
государству, доказывается хотя бы тем фактом, что при всяком переходе системы управления в
нестабильное, аварийно-мобилизационное состояние, власти начинают отчаянно бороться с
бюрократией, упрощать процедуры согласования, сокращать документооборот, безжалостно
выкидывать лишние звенья управленческой цепи, сокращая численность чиновничества.
Казалось бы, зачем это надо? Ведь если, как уверено общественное мнение, многочисленная и
сильная бюрократия нужна сильному государству, то зачем государству с ней борется? Чтобы
понравиться населению? Вряд ли. В стремлении завоевать симпатии народа еще можно
заподозрить Андропова или Горбачева. Но зачем это Петру I или Павлу I? Они в народной любви не нуждались, хотя с бюрократией боролись, стремились упростить аппарат управления, придать ему более современный вид. Как написано о сподвижниках Петра: «"Птенцы гнезда Петрова" кто угодно, только не бюрократы — какой такой закон? В почете система личных распоряжений»376.
Неотъемлемый элемент нестабильного режима системы управления — попытки дебюрократизации. Застойная, развитая бюрократия защищает от реформ своих чиновников, и не только их. Если руководитель защищает себя, то он защищает и свое подразделение — отдел, цех, воинскую часть, имение, артель, секту. Защищаясь сам, он защищает от репрессий и население.
Изощренные бумаготворческие процедуры, бесконечные согласования проектов решений,
детальные регламенты — все это защитные механизмы, спасающие людей и организации от
тотальных мобилизаций и волевого перераспределения ресурсов. С помощью бюрократических
технологий население (а чиновники, даже в ранге министров — тоже народ) смягчает жесткость
системы управления, стабилизирует ее, приспосабливается к ней и одновременно «приручает» систему. «Обюрокрачивая» систему управления, люди делают ее приемлемой и переносимой.
Поэтому для перехода в нестабильный режим реформаторы стремятся если не уничтожить
окончательно бюрократию, то хотя бы ослабить ее влияние. «Деспотизм не может обойтись без
шоковых методов управления, бюрократия же не может работать в таких условиях»377. В подобные переходные эпохи населению страны бюрократия нужнее, чем государству. Для русских людей бюрократическая деятельность является таким же полем для творчества, как и фольклор, анекдоты, религиозные верования, народная литература, и т. п. Это своеобразная отрасль национальной специализации, национальный вид спорта. Государство борется с бюрократией. а население ее воссоздает и с ее помощью защищается от государства. Причем наибольшее развитие защитные бюрократические технологии управления получают после долгого пребывания системы в нестабильном, мобилизационном состоянии.
«В 1690 г. приказных людей насчитывалось 4657 человек, тогда же как в 1640 г. — 1611 —
почти трехкратное увеличение за полвека. Старец Авраамий в тетрадях, поданных Петру I, писал: "По приказам начальных людей посажено: где бывало прежде всего по одному, ныне два, инде есть и три... А молодых де подьячих полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут"»378. «Причем большая часть их — почти три тысячи — сидела в приказах московских, распространяя отсюда волны указов и повелений на всю страну»379.
Бюрократические учреждения не только множатся, но и укрупняются. В том же XVII веке «с
шестидесятых годов почти исчезают приказы с одним-тремя подьячими, теперь средний штат их
— двадцать-сорок человек. ...Иностранцы, бывшие тогда в Москве, с ужасом писали о "почти
бесчисленном количестве" чиновников»380.
«До революции, рассказывал мне отец, призывом в армию и увольнением в запас занимались
уездный воинский начальник и три писаря при нем.
Сейчас на территории бывшего Елисаветградского уезда, где призывался и тоже помогал
писарям бесплатно мой отец, существуют шестнадцать районов. В каждом — свой военкомат с
немалым штатом. Кроме того, в каждом сельсовете — начальник военно-учетного стола (ВУС). В
итоге десятки работников военного ведомства на район, а по всей территории бывшего уезда —
целая рать. Итак, то, с чем справлялись худо-бедно четыре человека, теперь делают сотни»381.
«В 1940 году в годовом отчете колхоза было всего три счета, в 1957-м — уже 29, теперь —
90»382. В моей родной Ярославской области к концу 90-х годов на каждый колхоз или совхоз приходилось пять управленцев в районном и областном аппарате агропрома383.
За последнее десятилетие, когда страна приспосабливалась к жизни в новых рыночных
условиях, численность занятых в аппарате управления удвоилась384. Такова защитная реакция общества на перемены — резкий рост бюрократизма. То же самое наблюдалось вскоре после революции и после хрущевских реформ. Чиновничий аппарат растет, все приспособились к новой жизни. Как писал о российской бюрократии Ю. Лексин, «сознание своей безусловной нужности верховной власти при постоянно ожидаемых гонениях вырабатывает у русского чиновника изворотливость потрясающую, хребет гибкий, но неперебиваемый»385.
Частным, отраслевым примером сопротивления нестабильности и переменам может служить
профанация реформы высшего образования. Более десяти лет шла всесоюзная (впоследствии —
всероссийская) вузовская борьба против сокращения лекционной нагрузки. Кафедры, факультеты, университеты и вся система высшего образования в целом успешно нейтрализовали попытки реформирования учебного процесса.
Дело в том, что в ходе перестройки планировалось привести высшее образование в более или
менее современный вид — уменьшить количество лекций как пережитков средневекового
книжного голода и соответственно увеличить долю лабораторных и практических занятий.
Намечалось расширить свободное время студентов, чтобы они проводили его не столько в
аудиториях, сколько в библиотеках, лабораториях и спортзалах.
Поскольку сокращалось количество лекций и росла доля практических занятий, то
пропорционально снижался и процент персонала, занятого чтением лекций, — профессоров и
доцентов, а увеличивался процент тех, кто проводит практические занятия, — ассистентов и
старших преподавателей. Структура вузовского персонала должна была измениться в сторону
уменьшения числа относительно высокооплачиваемых лекторов за счет увеличения доли менее
оплачиваемых преподавателей.
Естественно, вузы начали отчаянно сопротивляться. Способов придумано множество. На мой
взгляд, наиболее успешный из них заключался в том, что лекции по основным учебным курсам
действительно сокращали, но параллельно вводили большое количество мелких спецкурсов.
Спецкурсы надо было читать не целому потоку из 75 или 100 человек, а маленькому потоку из одной группы, то есть 25 студентам. Вместо того чтоб читать одну лекцию ста студентам,
преподаватель четыре раза собирал их группами по 25 человек и записывал себе четырехкратный рост учебной нагрузки.
Кроме того, чем больше спецкурсов, тем чаще студентам приходится сдавать экзамены и
зачеты, а за экзамены и зачеты преподавателям засчитывается отдельная нагрузка. В результате учебный процесс стал более дробным, количество лекций не уменьшилось, качество подготовки специалистов и структура преподавательского состава не изменились. В каждой отрасли были свои маленькие победы над системой управления.
Примером нерушимого единения народа и бюрократии в борьбе за свою спокойную жизнь
может служить свержение Н. С. Хрущева. Хрущев прилагал титанические усилия, чтобы замедлить окостенение системы, хоть как-то ее удержать от неумолимого скатывания в застой, а по возможности вернуть назад в лоно нестабильности. Он предпринимал дикие
административные выходки, вроде образования совнархозов и разделения райкомов на сельскохозяйственные и промышленные. Он тряс управленческую структуру как грушу, чтоб не дать ей застояться. Хрущев почти физически чувствовал, что управленческое колесо замедляет свой ход, меры теряют результативность.
В ходе сокращения управленческого аппарата, предпринятого вскоре после прихода Н. С.
Хрущева к власти, «в 1954 г. только в 46 министерствах и ведомствах были упразднены 200
главных управлений и отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 898 снабженческих
организаций, 4,5 тысячи различных контор и более 4 тысяч мелких структурных подразделений.
Общегосударственная и внутриведомственная статистическая отчетность была сокращена в три
раза, а количество показателей народнохозяйственного плана — на 46%»386.
В конце концов Хрущев достал всех, начиная с министра и заканчивая дворником. Вся страна
изобретала способы уклонения от его нововведений. Вспоминает один из организаторов государ
ственного переворота В. Семичастный: «...инициативы Хрущева захлестнули страну, как талая
вода. Происходила реорганизация всего и вся, деление, дробление системы управления, партии, даже КГБ требовал от меня Хрущев разделить на городские и сельские. Я уж не говорю о злосчастной кукурузе. К началу 60-х гг. было ясно — от руководства страной Никиту Сергеевича надо отстранять, иначе страна не выдержит этого дерганья, закачается»387. В итоге Н. С. Хрущева свергли под всеобщее одобрение и продолжали рассказывать про него анекдоты.
Аналогичным образом правящая элита с молчаливого одобрения всего общества свергла
Павла I, пытавшегося вернуть систему управления в нестабильное состояние. Он, как мог, боролся с коррупцией, пытался с помощью средневековой «рыцарской» идеологии улучшить циничные нравы дворянства, никак не мог смириться с тем, что все в стране думали о своем благе, а не о государственном. Отведенный историей краткий срок правления и обусловленная
психологическими особенностями личности административная некомпетентность не позволили
Павлу совершить большую часть задуманного.
Тем не менее проведенные им изменения в армии, как бы современники ни издевались над
действительно неудобными мундирами, повысили боеспособность войск. Было улучшено военное
обучение, исключены из армии фиктивно записанные в полки малолетние дворяне, укреплена
дисциплина, улучшено довольствие солдат, пресечены многие офицерские злоупотребления. По
мнению немалого числа современников, это сыграло в дальнейшем определенную
положительную роль в Отечественной войне 1812 года388.
Размах репрессий при Павле I сильно не дотягивал до уровня петровских времен, да и
касались они лишь верхушки общества. По подсчетам Н. Эйдельмана, «можно говорить о каждом
десятом чиновнике и офицере, подвергнувшемся какому-нибудь наказанию или опале. Однако еще раз напомним, что дело не только в числе репрессированных. Главное, не было уверенности, что завтра любой не попадет в число опальных»389. Намерения и действия царя никак не совпадали с направлением движения маятника русской истории. Система управления, на радость всех слоев населения, переходила в стабильное, застойное состояние, и самодержец был сметен с дороги.
352 Цит. по Полунов А. Рыцарь несвободы // Родина, 1995. — № 1. —С. 96.
353 См. Медведев Р Об одном московском долгожителе // Юность, 1989 — № 3 — С 69
354 Дерлугьян Г. Указ. соч. С 83.
355 Кузнецова Р. Крутые повороты из воспоминаний адмирала Н. Кузнецова // Правда, 1988, 29 июля.
356 Бим А. Управление экономикой рычаги перестройки // Правда, 1987, 10 апреля
357 Русская военная история. С 389
358 Медведев Р. Об одном московском долгожителе С. 69
359 Цит по. Медведев Р. Об одном московском долгожителе. С 69
360 Пономарев А. Что было до оттепели и кукурузы // Родина, 1994 — № 10. — С 86
361 Акулов В.Б., Рудаков М. Н. Указ соч С 47
362 Кудров В.Н. Указ соч. С. 104.
363 Кудров В.Н. Указ соч. С 104
364 См. Goldman Marshall I. Lost Opportunity WW Norton& Company NY-London, 1996, - 308 pp P. 15
365 См Парфенов В. Новое о долгострое // Правда, 1988, 9 июля
366 Кудров В.Н. Указ соч С 104
367 Лиухто К. Влияние размера, возраста и отраслевой принадлежности предприятия на его эффективность // Вопросы экономики, 2000. — № 1. — С 122
368 Краснова В., Матвеева А., Смородина Т. Указ соч. С. 21
369 См Михалевич В., Каныгин Ю. Пирамиды из электроники // Правда, 1987, 11 февраля
370 Наука делать науку // Знание — сила, 1986 — № 11 — С. 3.
371 Стародубровская И. Что такое план? // Знание — сила, 1987 — № 2 — С 2.
372 Цит. по. О ценах разговор особый «Деловой клуб "Правды"» // Правда, 1986, 22 сентября
373 Парфенов В. За чертой привычного // Правда, 1986, 14 августа
374 Бережная О. Двадцать пять живых девелоперов // Эксперт, 2000 —№41 —С 43
375 Валуев П. Дневники // Русская старина, 1891 — №5 —С 22
376 Сироткин В. Указ соч С 52
377 Сироткин В. Указ соч С 52
378 Цит. по Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории, 1989 — № 12 - С 3-17
379 Лексин Ю. Указ соч С 78
380 Там же С. 80
381 Радкович М. Волостному старосте и не снилось! // Правда, 1988, 8 августа
382 Горленко В. Словарь бюрократа // Правда, 1988, 29 апреля
383 См. Ананьев А., Быстров Г., Стародубцев В. Село устало от команд // Правда, 1988, 13 марта
384 См. Илларионов А. Указ соч С 18.
385 Лексин Ю. Указ соч С 79
386 История социалистической экономики СССР В 7 т Т 6. М Наука, 1980 — 589 с. — С. 286
387 Касьяненко Ж. «Идет охота на "волков"» интервью с В Семичастным // Советская Россия, 1996, 30 марта
388 См Римов Р. Один, 400 тысяч и 40 миллионов // Знание — сила, 1983 — № 6. — С. 19
389 Эйдельман Н.Я. «Революция сверху» в России С 114
<< Назад Вперёд>>
