Г. Управление
1) Центральное управление
1. Сенат и другие высшие учреждения
Около 1700 г. Петр Великий уничтожил Боярскую думу как учреждение; но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (упом. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярию – уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, впредь до учреждения Сената, Петр, во время отъездов своих из столицы, поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: «ибо сим всякого дурость явлена будет»). В 1711 г. 22 февраля, объявляя о войне с турками и собираясь уехать на театр войны, дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их Сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства, без заимствования сущности дела).
Сенат при Петре Великом прошел 3 формы: а) в 1711–1718 гг., как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, Сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: «Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря» (П. С. 3., № 2328). Инструкция, тогда данная Сенату, определяла не постоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако, ни в одном роде дел Сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа – министры (управлявшие войском, флотом и иностранными делами) – распоряжались сами, обращаясь в Сенат «указами» именем царского величества, т. е. требованиями в случае надобности. Во всяком случае Сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний «для спроса и принимания указов» (П. С. 3., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (князя М. В. Долгорукого, князя Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен. 6) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции Сената отходят к коллегиям; существование Сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название Сената; этот новый Сенат является опять не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, кто из них не может решить дела в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в предметах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий обнимала (и должна была обнимать) все отправления государственной жизни, то на долю Сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, «каких припадков»); впрочем, Сенат баллотирует в высшие чины, в) В 1722 г. Петровский сенат переходит в 3-й фазис: в указе 12 января (П. С. 3., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство Сената, говоря: «Сие, сначала несмотря учинено», а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и притом не могут надзирать сами над собою. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана Сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в Сенат могут быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего учреждена при Сенате должность генерал-рекетмейстера[88].
В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим Сенатом. В один год с учреждением Сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717 г.; при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначаемый Сенатом и ему подсудный; при обер-фискале – 4 помощника, из них двое от купечества, «дабы могли тайно ведать купеческое сословие»; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и «у всякого дела» – фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем[89]. Сам Сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. – обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное Сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал. Взамен этого при новом преобразовании Сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. 3., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это – управление над управляющими, или «полиция над администрацией» (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При Сенате состоит генерал-прокурор– «око наше»; он наблюдает, чтобы «сенат должность свою хранил»; он имеет власть останавливать своим veto всякое решение Сената; он начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений Сената. И сам Сенат и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над Сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при Сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях. Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла в особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (Министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль Сената становится ничтожной.
Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, о каковом учреждении гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень нуждался. Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. учрежден Верховный тайный совет (П. С. 3., № 4830), против чего Сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не имел. Верховному тайному совету принадлежало обсуждение вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом[90].
Уже и при Петре Великом существовал «тайный совет» (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех «государственных» коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; члены этого тайного совета все были и сенаторами. Затем указом 1720 г. 13 февраля тайный совет установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительные тайные советники). Петр, однако, находил, что это недостаточно и намеревался устроить такую коллегию, которая бы «смотрела», что исправить, отменить, отставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение. При Петре и после него составлялись не раз проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Императрица Екатерина указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: «верховный». Он состоял из определенного (ограниченного 6–8) числа членов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав Боярской думы, но с существенными отличиями, именно: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии). Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть «особливое коллегиум»), а вспомогательное учреждение (подобно Боярской думе) при верховной власти («ее Величеству на облегчение служит»); отсюда: а) сфера его действий простирается на все предметы, которые может непосредственно ведать сама верховная власть («где власть монарха действует непосредственно»); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов («новые подати… имеют быть определены в верховном тайном совете»), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда «апелляцией»), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически ведает иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). – Таким образом, компетенция главы государства и совета совершенно совпадают. – Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только именем государя. Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких «партикулярных доношений» помимо Верховного тайного совета: но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в Верховном тайном совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без Верховного тайного совета. Совет может пожаловать имение, но государь жалует без совета. Вообще в учреждении Верховного тайного совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., именно, во-первых, тем, что это были «кондиции», т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий Верховного тайного совета (простираются наличные отношения правящего государя).
В 1730 г. Верховный тайный совет уничтожен императрицей Анною, но взамен его явился отчасти с подобным значением Кабинет (1731 г.). Кабинет состоял из 3 членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, сравнены с высочайшими указами[91]. Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при Высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем «государственном совете».
Сенат при Верховном тайном совете и Кабинете. Ясно, что была постоянно сознаваема потребность высших государственных установлений, которой удовлетворяла прежде дума, но для которой вовсе не создан Сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете). Сенат, при Верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных Верховному тайному совету; наравне с ним стоят коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (Синод); сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые таким образом нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, слагалась уже и при Петре). В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании Кабинета, Сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действует в смешанном составе с Кабинетом и обнимает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушавших, впрочем, общей цельности Сената, потому что дела решались общим собранием. Но в существе всеми делами управлял Кабинет.
Елизаветинский сенат стоит на апогее прав и значения Сената в целой его истории: он становится, действительно, высшим политическим учреждением, ведающим в то же время все отрасли государственной деятельности. Такая роль утвердилась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, «неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины… деревни и утеснял прочие судебные места». Действительно, в эту эпоху Сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии обратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы Сенат уступил значительную долю своей власти Конференции.
Сенат Екатерининский. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, обратила его в центральное административно-судебное учреждение (Указ 1763 г., П. С. 3., № 11989); он разложен на б самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 в Петербурге, 2 – в Москве (1-й департамент ведает «государственные внутренние и политические дела», т. е. финансы, народную экономию и секретные дела, 2-й – судебные дела, 3-й – дела привилегированных провинций Малороссии и Остзейского края, 4-й – военные дела, 5-й – местно-административные, 6-й – местно-судебные дела). В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были обратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако, военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с Сенатом; в остальных ведомствах над Сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.
Сенат Александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр хотя потребовал от Сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе Сената, передал все управление министрам, а за Сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.
Таким образом в XVIII и XIX вв. под именем Сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему непоколебимую твердость и громадное значение в государстве.
В 1722 г. царь приказал «в синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление дела синодского знать и быть ему обер-прокурором». По инструкции, обер-прокурор при Св. Синоде – то же, что генерал-прокурор при Сенате: он есть «око государево и стряпчий по делам государственным»; ему дана власть останавливать незаконные решения и доносить о них государю. Подобно светской прокуратуре, и в духовном ведомстве явилось две ветви ее: прокуроры при духовных приказах и инквизиция, или фискалы (протоинквизиторы, провинциальные инквизиторы и инквизиторы); надзору их подлежала и высшая духовная иерархия. – В 1726 г. Синод был разделен на два департамента: собственно Синод и коллегию экономии, которая состояла из светских лиц. Эта последняя в 1738 г. подчинена ведомству Сената. При императрице Елизавете права и власть Синода утвердились в том виде, в каком остаются доныне.
Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведывания доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия, юстиц-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговая), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить Академию наук и вручил ей функции Министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодателя (всего с главным магистратом – 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие новые органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.
Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с обозначением круга своего ведомства; однако этим далеко не вполне достигнута точность в разграничении пределов их ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии) подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собой камер-коллегия и штатс-контора, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т. д. Кроме начала ведомств, в коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели) территориальное. Суд и администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом ведомстве.
Внутренняя организация коллегий. Коллегиальное начало, т. е. обсуждение дел в многочленном собрании и решение по большинству голосов, есть черта, наиболее отличающая петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: «в коллегиум не обретается место пристрастию», коллегиальное обсуждение возбуждает уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых перемен. Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале, и что лишь суд требует коллегиальности. – Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по 4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4 – два советника и 2 асессора, всего б членов, но из них по очереди заседала лишь одна половина. При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал дело, а потому коллегиальное начало сводилось на единоличное управление; и вообще единоличное начало управления постоянно фактически брало перевес и при Петре и потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную власть. Начало министерское (и самый термин «министры») идет непрерывно от времен Петра Великого[93].
Учреждение министерств. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты постепенно в 1771–1796 гг., кроме трех «государственных» коллегий (двух военных и иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго. – Однако, центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины закончен императором Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г. Вопрос о министерствах был рассматриваем в так называемом «неофициальном комитете» и в основу учреждения был положен проект Новосильцова; состоявшееся учреждение было указано манифестом 3 сентября 1802 г.; в нем можно подметить следующие черты: а) мысль о солидарности министерств (учреждается одно «министерство», разделенное на 8 отделений, хотя в том же акте эти «отделения» именуются и «министерствами», б) Затем в манифесте совершенно ясно выражено правило об ответственности министров перед Сенатом, которому министры представляют для рассмотрения свои ежегодные всеподданнейшие отчеты; Сенат должен проверить эти отчеты по другим имеющимся у него сведениям и по объяснениям, которые он может потребовать от каждого министра; затем министерский отчет, при представлении его государю, сопровождается мнением Сената о достоинстве управления того или другого министра. На деле эта ответственность министров не осуществилась с самого момента своего установления («обряд» представления отчетов в Сенат был иногда соблюдаем некоторыми министрами, а затем совсем забыт). Причина такого оборота дел указана потом Сперанским весьма правильно: не может быть действительной ответственности перед таким учреждением (Сенатом), которое «по существу своему (есть) исполнительное и от произволения власти зависящее». С другой стороны, ответственное лицо выбрано самим Государем, который при постоянных докладах соизволял и одобрял действия своих министров; таким образом, сенатская критика относилась бы не к министрам, а к государю. Идея ответственности была встречена неодобрительно современниками (Карамзиным и др.). в) Первое учреждение министерств страдало неточностью распределения дел между ними и недостатком правил, по которым каждое министерство должно действовать; предположенные в манифесте 1802 г. инструкции даны не были. В этом отношении особенно важно отсутствие определенных отношений между единоличным и коллегиальным началами управления; коллегии оставались на прежнем основании, но подчинены единоличной власти министра, в чем очевидно внутреннее противоречие. Все эти несовершенства были предусматриваемы при обсуждении дела в «комитете», но удержаны вследствие разногласий во мнениях. – При вторичном образовании министерств в 1810–1811 гг., по плану Сперанского, устранены только последние формальные недостатки: относительно же первых, существеннейших (т. е. солидарности и ответственности министров) умолчено. Сперанский, как известно, предполагал установить ответственность перед Государственной думой, но эта часть его плана не осуществилась.
Что касается до Сената, то, по мысли Сперанского, он должен быть учреждением, объединяющим министерства: «министерство (нужно) считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительственным сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части», – писал Сперанский. Однако, на деле объединительное значение осталось (хотя не весьма удачно) за комитетом министров, который по второму образованию министерств подлежал уничтожению, а на деле не только уцелел, но оказался одним из очень живучих учреждений.
Около 1700 г. Петр Великий уничтожил Боярскую думу как учреждение; но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (упом. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярию – уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, впредь до учреждения Сената, Петр, во время отъездов своих из столицы, поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: «ибо сим всякого дурость явлена будет»). В 1711 г. 22 февраля, объявляя о войне с турками и собираясь уехать на театр войны, дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их Сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства, без заимствования сущности дела).
Сенат при Петре Великом прошел 3 формы: а) в 1711–1718 гг., как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, Сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: «Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря» (П. С. 3., № 2328). Инструкция, тогда данная Сенату, определяла не постоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако, ни в одном роде дел Сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа – министры (управлявшие войском, флотом и иностранными делами) – распоряжались сами, обращаясь в Сенат «указами» именем царского величества, т. е. требованиями в случае надобности. Во всяком случае Сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний «для спроса и принимания указов» (П. С. 3., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (князя М. В. Долгорукого, князя Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен. 6) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции Сената отходят к коллегиям; существование Сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название Сената; этот новый Сенат является опять не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, кто из них не может решить дела в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в предметах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий обнимала (и должна была обнимать) все отправления государственной жизни, то на долю Сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, «каких припадков»); впрочем, Сенат баллотирует в высшие чины, в) В 1722 г. Петровский сенат переходит в 3-й фазис: в указе 12 января (П. С. 3., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство Сената, говоря: «Сие, сначала несмотря учинено», а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и притом не могут надзирать сами над собою. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана Сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в Сенат могут быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего учреждена при Сенате должность генерал-рекетмейстера[88].
В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим Сенатом. В один год с учреждением Сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717 г.; при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначаемый Сенатом и ему подсудный; при обер-фискале – 4 помощника, из них двое от купечества, «дабы могли тайно ведать купеческое сословие»; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и «у всякого дела» – фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем[89]. Сам Сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. – обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное Сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал. Взамен этого при новом преобразовании Сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. 3., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это – управление над управляющими, или «полиция над администрацией» (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При Сенате состоит генерал-прокурор– «око наше»; он наблюдает, чтобы «сенат должность свою хранил»; он имеет власть останавливать своим veto всякое решение Сената; он начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений Сената. И сам Сенат и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над Сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при Сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях. Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла в особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (Министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль Сената становится ничтожной.
Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, о каковом учреждении гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень нуждался. Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. учрежден Верховный тайный совет (П. С. 3., № 4830), против чего Сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не имел. Верховному тайному совету принадлежало обсуждение вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом[90].
Уже и при Петре Великом существовал «тайный совет» (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех «государственных» коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; члены этого тайного совета все были и сенаторами. Затем указом 1720 г. 13 февраля тайный совет установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительные тайные советники). Петр, однако, находил, что это недостаточно и намеревался устроить такую коллегию, которая бы «смотрела», что исправить, отменить, отставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение. При Петре и после него составлялись не раз проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Императрица Екатерина указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: «верховный». Он состоял из определенного (ограниченного 6–8) числа членов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав Боярской думы, но с существенными отличиями, именно: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии). Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть «особливое коллегиум»), а вспомогательное учреждение (подобно Боярской думе) при верховной власти («ее Величеству на облегчение служит»); отсюда: а) сфера его действий простирается на все предметы, которые может непосредственно ведать сама верховная власть («где власть монарха действует непосредственно»); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов («новые подати… имеют быть определены в верховном тайном совете»), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда «апелляцией»), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически ведает иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). – Таким образом, компетенция главы государства и совета совершенно совпадают. – Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только именем государя. Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких «партикулярных доношений» помимо Верховного тайного совета: но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в Верховном тайном совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без Верховного тайного совета. Совет может пожаловать имение, но государь жалует без совета. Вообще в учреждении Верховного тайного совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., именно, во-первых, тем, что это были «кондиции», т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий Верховного тайного совета (простираются наличные отношения правящего государя).
В 1730 г. Верховный тайный совет уничтожен императрицей Анною, но взамен его явился отчасти с подобным значением Кабинет (1731 г.). Кабинет состоял из 3 членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, сравнены с высочайшими указами[91]. Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при Высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем «государственном совете».
Сенат при Верховном тайном совете и Кабинете. Ясно, что была постоянно сознаваема потребность высших государственных установлений, которой удовлетворяла прежде дума, но для которой вовсе не создан Сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете). Сенат, при Верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных Верховному тайному совету; наравне с ним стоят коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (Синод); сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые таким образом нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, слагалась уже и при Петре). В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании Кабинета, Сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действует в смешанном составе с Кабинетом и обнимает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушавших, впрочем, общей цельности Сената, потому что дела решались общим собранием. Но в существе всеми делами управлял Кабинет.
Елизаветинский сенат стоит на апогее прав и значения Сената в целой его истории: он становится, действительно, высшим политическим учреждением, ведающим в то же время все отрасли государственной деятельности. Такая роль утвердилась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, «неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины… деревни и утеснял прочие судебные места». Действительно, в эту эпоху Сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии обратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы Сенат уступил значительную долю своей власти Конференции.
Сенат Екатерининский. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, обратила его в центральное административно-судебное учреждение (Указ 1763 г., П. С. 3., № 11989); он разложен на б самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 в Петербурге, 2 – в Москве (1-й департамент ведает «государственные внутренние и политические дела», т. е. финансы, народную экономию и секретные дела, 2-й – судебные дела, 3-й – дела привилегированных провинций Малороссии и Остзейского края, 4-й – военные дела, 5-й – местно-административные, 6-й – местно-судебные дела). В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были обратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако, военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с Сенатом; в остальных ведомствах над Сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.
Сенат Александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр хотя потребовал от Сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе Сената, передал все управление министрам, а за Сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.
Таким образом в XVIII и XIX вв. под именем Сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему непоколебимую твердость и громадное значение в государстве.
Св. Синод
В 1700 г. умер последний патриарх Адриан; высшее управление церкви поручено «местоблюстителю патриаршего престола». С установлением Сената в 1711 г., многие дела церковного управления ведались Сенатом. В 1718 г., с учреждением коллегий, явилась мысль об установлении духовной коллегии, которая и учреждена в 1721 г.; учредительный акт ее – духовный регламент. Первоначально эту коллегию, наравне с другими, Сенат хотел подчинить себе. Но духовная коллегия, переименованная в Св. Синод, старалась достигнуть (в своей сфере) равного положения с Сенатом, хотя не всегда с успехом. Хотя Синод сделался постоянным поместным собором с значением прежней патриаршей власти (в духовном отношении)[92], но, с другой стороны, Св. Синод при Петре был органом государственного управления вообще духовными делами, поэтому ему подчинены были и иноверческие церкви (лютеранская – во всех отношениях и католическая) и отчасти нехристианские исповедания. Первоначальный состав Св. Синода был следующий: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора; в нем были представители всех классов духовенства: архиереи, настоятели монастырей и протопопы. Президентом был назначен местоблюститель патриаршего престола – Стефан Яворский, но когда он умер (1722 г.), то новый президент уже не был назначен. Звание вице-президента было уничтожено в 1726 г.В 1722 г. царь приказал «в синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление дела синодского знать и быть ему обер-прокурором». По инструкции, обер-прокурор при Св. Синоде – то же, что генерал-прокурор при Сенате: он есть «око государево и стряпчий по делам государственным»; ему дана власть останавливать незаконные решения и доносить о них государю. Подобно светской прокуратуре, и в духовном ведомстве явилось две ветви ее: прокуроры при духовных приказах и инквизиция, или фискалы (протоинквизиторы, провинциальные инквизиторы и инквизиторы); надзору их подлежала и высшая духовная иерархия. – В 1726 г. Синод был разделен на два департамента: собственно Синод и коллегию экономии, которая состояла из светских лиц. Эта последняя в 1738 г. подчинена ведомству Сената. При императрице Елизавете права и власть Синода утвердились в том виде, в каком остаются доныне.
Коллегии и министерства
Учреждение коллегий на место прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и по примеру шведских коллегий, в 1711 г., но лишь 11 декабря 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. 3., № 3128); в 1718 г. приказано им сочинить регламенты каждому по своему ведомству «на основании шведского устава» (П.С.З., № 3197). С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но еще «старым манером»; лишь с 1720 г., т. е. с издания генерального регламента (28 февраля), новое учреждение организовано вполне.Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведывания доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия, юстиц-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговая), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить Академию наук и вручил ей функции Министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодателя (всего с главным магистратом – 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие новые органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.
Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с обозначением круга своего ведомства; однако этим далеко не вполне достигнута точность в разграничении пределов их ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии) подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собой камер-коллегия и штатс-контора, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т. д. Кроме начала ведомств, в коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели) территориальное. Суд и администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом ведомстве.
Внутренняя организация коллегий. Коллегиальное начало, т. е. обсуждение дел в многочленном собрании и решение по большинству голосов, есть черта, наиболее отличающая петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: «в коллегиум не обретается место пристрастию», коллегиальное обсуждение возбуждает уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых перемен. Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале, и что лишь суд требует коллегиальности. – Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по 4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4 – два советника и 2 асессора, всего б членов, но из них по очереди заседала лишь одна половина. При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал дело, а потому коллегиальное начало сводилось на единоличное управление; и вообще единоличное начало управления постоянно фактически брало перевес и при Петре и потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную власть. Начало министерское (и самый термин «министры») идет непрерывно от времен Петра Великого[93].
Учреждение министерств. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты постепенно в 1771–1796 гг., кроме трех «государственных» коллегий (двух военных и иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго. – Однако, центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины закончен императором Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г. Вопрос о министерствах был рассматриваем в так называемом «неофициальном комитете» и в основу учреждения был положен проект Новосильцова; состоявшееся учреждение было указано манифестом 3 сентября 1802 г.; в нем можно подметить следующие черты: а) мысль о солидарности министерств (учреждается одно «министерство», разделенное на 8 отделений, хотя в том же акте эти «отделения» именуются и «министерствами», б) Затем в манифесте совершенно ясно выражено правило об ответственности министров перед Сенатом, которому министры представляют для рассмотрения свои ежегодные всеподданнейшие отчеты; Сенат должен проверить эти отчеты по другим имеющимся у него сведениям и по объяснениям, которые он может потребовать от каждого министра; затем министерский отчет, при представлении его государю, сопровождается мнением Сената о достоинстве управления того или другого министра. На деле эта ответственность министров не осуществилась с самого момента своего установления («обряд» представления отчетов в Сенат был иногда соблюдаем некоторыми министрами, а затем совсем забыт). Причина такого оборота дел указана потом Сперанским весьма правильно: не может быть действительной ответственности перед таким учреждением (Сенатом), которое «по существу своему (есть) исполнительное и от произволения власти зависящее». С другой стороны, ответственное лицо выбрано самим Государем, который при постоянных докладах соизволял и одобрял действия своих министров; таким образом, сенатская критика относилась бы не к министрам, а к государю. Идея ответственности была встречена неодобрительно современниками (Карамзиным и др.). в) Первое учреждение министерств страдало неточностью распределения дел между ними и недостатком правил, по которым каждое министерство должно действовать; предположенные в манифесте 1802 г. инструкции даны не были. В этом отношении особенно важно отсутствие определенных отношений между единоличным и коллегиальным началами управления; коллегии оставались на прежнем основании, но подчинены единоличной власти министра, в чем очевидно внутреннее противоречие. Все эти несовершенства были предусматриваемы при обсуждении дела в «комитете», но удержаны вследствие разногласий во мнениях. – При вторичном образовании министерств в 1810–1811 гг., по плану Сперанского, устранены только последние формальные недостатки: относительно же первых, существеннейших (т. е. солидарности и ответственности министров) умолчено. Сперанский, как известно, предполагал установить ответственность перед Государственной думой, но эта часть его плана не осуществилась.
Что касается до Сената, то, по мысли Сперанского, он должен быть учреждением, объединяющим министерства: «министерство (нужно) считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительственным сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части», – писал Сперанский. Однако, на деле объединительное значение осталось (хотя не весьма удачно) за комитетом министров, который по второму образованию министерств подлежал уничтожению, а на деле не только уцелел, но оказался одним из очень живучих учреждений.
2) Местное управление
Организация местного управления в Московском государстве остановилась на сопоставлении правительственных органов с органами самоуправления без точного уяснения взаимного отношения тех и других. – Период империи (до эпохи Александра II) отличается от московского периода в этом отношении тем, что законодательство: а) старается совместить коронные и выборные элементы управления в одних и тех же органах и б) к самоуправлению призываются не земства, а сословия. Впрочем, в этом отношении весьма разнятся учреждения Петра I и Екатерины II.
а) Учреждения Петра Великого. Эпоха 1702–1708 гг. есть время попыток комбинировать прежние элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений – губных старост и воевод – Петр (Указом 10 марта 1702 г.) повелел «ведать всякие дела с воеводы дворянам — тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников»; в больших городах таких выборных было по 4 и по 3 человека, а в малых по 2. Одному воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать и указу никакого не чинить (П. С. 3., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. 3., № 2018), этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.
В 1708 г. произведен переворот как в делении, так и в управлении провинций: тогда в первый раз вся империя поделена искусственно на 8 губерний, которые были слишком крупны, чтобы сосредоточить в центре каждой из них действительное местное управление, и слишком неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, Ингерманландской – 29, Киевской – 56, Смоленской – 14, Архангельской – 20, Казанской – 71, Азовской – 25, Сибирской – 30). Новые властолюбивые губернаторы (особенно Меньшиков) захватывали себе собственной властью соседние провинции. Впрочем, власть губернаторов можно назвать центральноместной, потому что действительное управление осталось по-прежнему в городах, управляемых обер-комендантами и комендантами (т. е. прежними воеводами). Губернское управление состояло из губернаторов и вице-губернаторов и заключалось лишь в общем надзоре преимущественно за военно-финансовой функцией управления. – Земский элемент в местном управлении был забыт при учреждении губерний и вновь организован лишь через пять лет (указом 1713 г. апреля 24): по образцу лифляндскому, велено учинить ландратов в больших губерниях по 12, в средних по 10, в меньших – по 8; при обер-комендантах их было наполовину меньше; из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора: сначала они назначались Сенатом по представлению губернатора, но с 1714 г. их велено избирать дворянам[94].
С эпохой больших реформ 1718–1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении (Указ 29 мая 1710 г., П. С. 3., № 3381); число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например, в Петербурге – 12, Москве – 9, Нижегородске – 3, Астрахань вовсе не делилась на провинции); всех их числом 47. Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам дана подробная инструкция (П. С. 3., № 3294), которой им вверена власть полицейская в обширном смысле (в том числе заботы о путях сообщения, о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике отражалось полной беспорядочностью. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления, именно: а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, ас 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных ветвей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом (указом 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всех 10) из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей.
С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда[95].
Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.
б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30–40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) Для казенного управления – казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея, б) Для дел призрения и народного образования – приказ общественного призрения (из б членов – по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий), в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них – верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).
Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды. Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его – это отделение суда от администрации.
а) Учреждения Петра Великого. Эпоха 1702–1708 гг. есть время попыток комбинировать прежние элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений – губных старост и воевод – Петр (Указом 10 марта 1702 г.) повелел «ведать всякие дела с воеводы дворянам — тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников»; в больших городах таких выборных было по 4 и по 3 человека, а в малых по 2. Одному воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать и указу никакого не чинить (П. С. 3., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. 3., № 2018), этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.
В 1708 г. произведен переворот как в делении, так и в управлении провинций: тогда в первый раз вся империя поделена искусственно на 8 губерний, которые были слишком крупны, чтобы сосредоточить в центре каждой из них действительное местное управление, и слишком неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, Ингерманландской – 29, Киевской – 56, Смоленской – 14, Архангельской – 20, Казанской – 71, Азовской – 25, Сибирской – 30). Новые властолюбивые губернаторы (особенно Меньшиков) захватывали себе собственной властью соседние провинции. Впрочем, власть губернаторов можно назвать центральноместной, потому что действительное управление осталось по-прежнему в городах, управляемых обер-комендантами и комендантами (т. е. прежними воеводами). Губернское управление состояло из губернаторов и вице-губернаторов и заключалось лишь в общем надзоре преимущественно за военно-финансовой функцией управления. – Земский элемент в местном управлении был забыт при учреждении губерний и вновь организован лишь через пять лет (указом 1713 г. апреля 24): по образцу лифляндскому, велено учинить ландратов в больших губерниях по 12, в средних по 10, в меньших – по 8; при обер-комендантах их было наполовину меньше; из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора: сначала они назначались Сенатом по представлению губернатора, но с 1714 г. их велено избирать дворянам[94].
С эпохой больших реформ 1718–1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении (Указ 29 мая 1710 г., П. С. 3., № 3381); число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например, в Петербурге – 12, Москве – 9, Нижегородске – 3, Астрахань вовсе не делилась на провинции); всех их числом 47. Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам дана подробная инструкция (П. С. 3., № 3294), которой им вверена власть полицейская в обширном смысле (в том числе заботы о путях сообщения, о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике отражалось полной беспорядочностью. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления, именно: а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, ас 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных ветвей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом (указом 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всех 10) из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей.
С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда[95].
Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.
б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30–40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) Для казенного управления – казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея, б) Для дел призрения и народного образования – приказ общественного призрения (из б членов – по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий), в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них – верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).
Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды. Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его – это отделение суда от администрации.
3) Муниципальное управление
Дворянство, со времен Петра I, призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II. а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководился древнерусским понятием о единстве города и земли и потому устроил бурмистрскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее – оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. – В 20-х годах при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, именно главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив это последнее самоуправления.
б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в Учреждении о губерниях и Жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из б разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены общей думой. Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.
Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая до 3 тысяч душ) управляются выборным головою, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.
б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в Учреждении о губерниях и Жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из б разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены общей думой. Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.
Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая до 3 тысяч душ) управляются выборным головою, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.
4) Предметы управления
а) Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и регламентирует их. Особыми указами предписывалось: из какого материала строить дома (ук. 1714 г. октября 9) и печи (инструкция полицейск. канц. 1722 г.), из какого дерева приготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь (ук. 1715 г. сентября 1), какого покроя должно быть платье (ук. 1713 г. декабря 17 и 1714 г. декабря 29); закон запрещал ношение бород (вопреки прямому обратному распоряжению закона Московского государства), предписывал, на скольких лошадях ездить какому чину; правительство давало обязательные образцы судов для судохозяев (ук. 1717 г. декабря 31 и др.). Полицейское вмешательство в жизнь частную, ослабленное Екатериной II, вновь с особенной силой возникло при императоре Павле I, но ненадолго. Сообразно с новым взглядом на задачи государства, в период империи появляются в первый раз специальные органы для заведывания полицией (которая прежде ведалась общими органами управления – центрального и местного). При Петре такие органы появились только в Петербурге (генерал-полицмейстер – 1718 г.) и в Москве (обер-полицмейстер). Прочное устройство полиции дано учреждением о губ. 1775 г. и уставом благочиния 1782 г., когда в столицах установлены обер-полицмейстеры, в городах – городничие (и при них управы благочиния), в уездах – капитан-исправники и нижние земские суды.
б) Народное просвещение в XVIII в. признано одной из важных функций государства, но понято только, как одно из условий государственной службы, а потому получило исключительно профессиональный и притом обязательный характер: училища, заведенные правительством, суть или духовные (семинарии), или военные (корпуса), или подьяческие; лицам других сословий запрещено отдавать детей в школы чужой профессии. Эти меры имели косвенное, но большое влияние на происхождение сословий и замкнутость их. Для общего образования преемниками Петра основаны: Академия наук (с университетом и гимназией) и Московский университет (1755 г.); но до Екатерины успехи общего образования были ничтожны. Екатерина в первый раз создала особое учреждение для ведомства просвещения – «Комиссию училищ», и открыла целую систему народных училищ (уст. 1786 г.) по губерниям и уездам, преобразованных потом в гимназии и уездные училища. Правильная организация делу народного образования дана лишь при учреждении Министерства народного просвещения императором Александром I и основании им университетов (уст. 1804 г.) в Петербурге, Казани и Харькове.
в) Еще более значения для государственной жизни имели финансовые меры Петра и его преемников. Для финансовых целей со времени Петра установлена периодическая перепись населения, так называемая ревизия (1-я– 1718–1720 гг., а совершенно закончена лишь в 1727 г.), которая существенно отличается от московского описания в писцовых книгах: в последних описывалось имущество граждан; при ревизии исчислялось тогдашнее население поголовно. На основаниях, данных ревизией, установлена подушная подать (специально на содержание войска). Позднейшие писатели (князь Васильчиков и др.) утверждают, что Петр I взял число душ лишь для общего количества податей, но что раскладка и при нем происходила по имуществу (ссылаясь не регламент камер-коллегии: «чтоб меж великими и нижними, убогими и богатыми по пропорции надлежащее равенство в осмотрении иметь… бедных плач привлечет гнев Божий на все государство»); но современники Петра вернее понимали значение введения подушной подати; Посошков писал: «Во счислении душевном не чаю я проку быть, понеже душа вещь неосязаемая… и цены неимущая… побор сей несостоятелен». Императрица Екатерина I, учредив особую комиссию для уменьшения подушной подати (П. С. 3., № 5043), предписывает ей решить: «По чему впредь с крестьян и каким образом удобнее и сходнее с пользою народною – с душ (ли), так как ныне, или по примеру других государств, с одних работников, кроме старых и малолетних, или тот платеж с дворового числа, или с тягол, или с земли положить». Однако, этот вопрос не был разрешен не только тогда, но и в дальнейшее течение периода. Кроме неуравнительности, подать была отяготительна своей высотой и не могла быть понижена вследствие напряжения государственных сил во время великих войн XVIII в. Недоимки росли и были взыскиваемы (особенно при императрице Анне) мерами крайне жестокими; в 1733 г. был учрежден особый «доимочный приказ», хотя в 1731 г. камер-коллегия получила новый регламент с той же целью. Вообще введение подушной подати и ревизии произвело в населении такое же впечатление, как некогда татарское «число» (подушная подать уничтожена при императоре Александре III)[96].
г) Подобное же значение имело введение рекрутской повинности при Петре I.Bce прежние разнообразные рода войск (ок. 1699 г.) заменены одной регулярной армией по европейскому образцу; в ней (а также в нововозникшем флоте) обязаны были состоять пожизненно (или до увечья и совершенной дряхлости) как все дворяне, так и те из податного населения, которые попадали по рекрутской повинности, т. е. по жребию (в случае особого распоряжения о призыве). Со введением европейской строгой дисциплины, в армию введены Петром жестокие наказания (шпицрутены и др.), а также непривычная (иногда весьма стестнительная) обмундировка и тяжкое обучение с терминами новыми и заимствованными в команде. Содержание войск было неудовлетворительно, но по примеру Швеции Петр I установил постоянное квартирование, что было обременительно как для населения, так и для самого войска; недостаточность казенного содержания заставляла солдат прибегать к насильственным захватам продуктов у жителей. Такая тяжкая служба не вознаграждалась ничем. Отсюда всеобщее уклонение от рекрутской повинности (на отдачу в солдаты смотрели, как на смерть) и постоянные побеги, вызывавшие новые указы с назначением новых жесточайших наказаний; беглые солдаты, не имея возможности открыто заняться каким-либо честным промыслом, обыкновенно смыкались в шайки разбойников. Тяжесть службы особенно усилилась во времена бироновщины; затем, после облегчений при Екатерине II, вновь проявилась с большей силой при императоре Павле I. Правильная организация военной повинности дана императором Александром II в 1875 г.
б) Народное просвещение в XVIII в. признано одной из важных функций государства, но понято только, как одно из условий государственной службы, а потому получило исключительно профессиональный и притом обязательный характер: училища, заведенные правительством, суть или духовные (семинарии), или военные (корпуса), или подьяческие; лицам других сословий запрещено отдавать детей в школы чужой профессии. Эти меры имели косвенное, но большое влияние на происхождение сословий и замкнутость их. Для общего образования преемниками Петра основаны: Академия наук (с университетом и гимназией) и Московский университет (1755 г.); но до Екатерины успехи общего образования были ничтожны. Екатерина в первый раз создала особое учреждение для ведомства просвещения – «Комиссию училищ», и открыла целую систему народных училищ (уст. 1786 г.) по губерниям и уездам, преобразованных потом в гимназии и уездные училища. Правильная организация делу народного образования дана лишь при учреждении Министерства народного просвещения императором Александром I и основании им университетов (уст. 1804 г.) в Петербурге, Казани и Харькове.
в) Еще более значения для государственной жизни имели финансовые меры Петра и его преемников. Для финансовых целей со времени Петра установлена периодическая перепись населения, так называемая ревизия (1-я– 1718–1720 гг., а совершенно закончена лишь в 1727 г.), которая существенно отличается от московского описания в писцовых книгах: в последних описывалось имущество граждан; при ревизии исчислялось тогдашнее население поголовно. На основаниях, данных ревизией, установлена подушная подать (специально на содержание войска). Позднейшие писатели (князь Васильчиков и др.) утверждают, что Петр I взял число душ лишь для общего количества податей, но что раскладка и при нем происходила по имуществу (ссылаясь не регламент камер-коллегии: «чтоб меж великими и нижними, убогими и богатыми по пропорции надлежащее равенство в осмотрении иметь… бедных плач привлечет гнев Божий на все государство»); но современники Петра вернее понимали значение введения подушной подати; Посошков писал: «Во счислении душевном не чаю я проку быть, понеже душа вещь неосязаемая… и цены неимущая… побор сей несостоятелен». Императрица Екатерина I, учредив особую комиссию для уменьшения подушной подати (П. С. 3., № 5043), предписывает ей решить: «По чему впредь с крестьян и каким образом удобнее и сходнее с пользою народною – с душ (ли), так как ныне, или по примеру других государств, с одних работников, кроме старых и малолетних, или тот платеж с дворового числа, или с тягол, или с земли положить». Однако, этот вопрос не был разрешен не только тогда, но и в дальнейшее течение периода. Кроме неуравнительности, подать была отяготительна своей высотой и не могла быть понижена вследствие напряжения государственных сил во время великих войн XVIII в. Недоимки росли и были взыскиваемы (особенно при императрице Анне) мерами крайне жестокими; в 1733 г. был учрежден особый «доимочный приказ», хотя в 1731 г. камер-коллегия получила новый регламент с той же целью. Вообще введение подушной подати и ревизии произвело в населении такое же впечатление, как некогда татарское «число» (подушная подать уничтожена при императоре Александре III)[96].
г) Подобное же значение имело введение рекрутской повинности при Петре I.Bce прежние разнообразные рода войск (ок. 1699 г.) заменены одной регулярной армией по европейскому образцу; в ней (а также в нововозникшем флоте) обязаны были состоять пожизненно (или до увечья и совершенной дряхлости) как все дворяне, так и те из податного населения, которые попадали по рекрутской повинности, т. е. по жребию (в случае особого распоряжения о призыве). Со введением европейской строгой дисциплины, в армию введены Петром жестокие наказания (шпицрутены и др.), а также непривычная (иногда весьма стестнительная) обмундировка и тяжкое обучение с терминами новыми и заимствованными в команде. Содержание войск было неудовлетворительно, но по примеру Швеции Петр I установил постоянное квартирование, что было обременительно как для населения, так и для самого войска; недостаточность казенного содержания заставляла солдат прибегать к насильственным захватам продуктов у жителей. Такая тяжкая служба не вознаграждалась ничем. Отсюда всеобщее уклонение от рекрутской повинности (на отдачу в солдаты смотрели, как на смерть) и постоянные побеги, вызывавшие новые указы с назначением новых жесточайших наказаний; беглые солдаты, не имея возможности открыто заняться каким-либо честным промыслом, обыкновенно смыкались в шайки разбойников. Тяжесть службы особенно усилилась во времена бироновщины; затем, после облегчений при Екатерине II, вновь проявилась с большей силой при императоре Павле I. Правильная организация военной повинности дана императором Александром II в 1875 г.
<< Назад Вперёд>>
