С 1710-х годов Петр I начал подготавливать грандиозную реформу центральных государственных учреждений, предполагавшую замену многочисленных приказов коллегиями по европейскому образцу. 12 февраля 1712 года царь издал указ об учреждении в Москве Коллегии для управления торговлей, в связи с чем началось формирование ее канцелярии в Петербурге. В том же году Петр предполагал основать еще несколько коллегий, аналогичных шведским(158).
Подготовительный этап коллежской реформы затянулся и закончился лишь в конце 1717 года, когда государь вернулся из длительной заграничной поездки в свой «парадиз» на Неве. 11 декабря он подписал указ: «Начать надлежит всем президентам с Новава года сочинить свои колегии и ведомости отвсюды брать, а в дела не вступатца до 1719 году, а з будущего году, конечно, зачать свои калеги управлять. А понеже новым образом еще не управились, того ради 1719 год управлять старым маниром в тех калегиях, а с 1720 — новым»(159).
Вскоре Петр отправился в Москву в связи с делом царевича Алексея, а в его отсутствие коллежская реформа фактически не проводилась. Вернувшись в Петербург летом 1718 года, государь не без раздражения написал в указе Сенату, что нашел в некоторых коллегиях «немного, а в иных ничего». Петр подтвердил президентам, чтобы они «коллегии свои с ревностью производили»(160). С этого времени коллежская реформа начала, наконец, осуществляться с должной скоростью.
В указе от 12 декабря 1718 года царь перечислил новообразованные коллегии и установил их функции. Коллегия иностранных дел должна была контролировать «всякие иностранные и посольские дела»; Камер-коллегия — «всякое расположение и ведение доходов всего государства»; Юстиц-коллегия — «расправу гражданских дел, судные и розыскные дела»; Ревизион-коллегия — «счет всех государственных приходов и расходов»; Военная коллегия — «армии и гарнизоны и все воинские дела»; Адмиралтейств-коллегия — «флот со всеми морскими воинскими служители»; Коммерц-коллегии надлежало «смотреть над всеми торгами и торговыми действии»; Штатс-контор-коллегия должна была ведать государственными расходами; Берг- и Мануфактур-коллегии были подведомственны «рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия». В начале следующего года образовалась особая Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел, ведавшая судебными делами на завоеванных территориях. Указом от 18 января 1721 года была создана Вотчинная коллегия, занимавшаяся вопросами поместного землевладения. Особое положение заняла возникшая в феврале 1721 года Духовная коллегия — Святейший Правительствующий синод. С 1722 года действовала Малороссийская коллегия, осуществлявшая контроль за гетманской администрацией(161). В первом составе президентов коллегий были ближайшие петровские сподвижники: А. Д. Меншиков руководил Военной коллегией, Ф. М. Апраксин — Адмиралтейств-коллегией, Г. И. Головкин — Коллегией иностранных дел, Д. М. Голицын — Камер-коллегией, И. А. Мусин-Пушкин — Штатс-контор-коллегией, Я. Ф. Долгорукий — Ревизион-коллегией, Я. В. Брюс — Берг- и Мануфактур-коллегиями, П. А. Толстой — Коммерц-коллегией, А. А. Матвеев — Юстиц-коллегией.
Первое правительственное здание в Петербурге на Троицкой площади, где при Петре располагались Сенат и коллежские канцелярии, представляло собой длинное мазанковое сооружение, повторявшее схему размещения приказов в Кремле. Новые помещения пристраивались по мере необходимости к торцевой стене здания. По такому же плану в 1722 — 1742 годах было построено и здание Двенадцати коллегий. В Москве с 1722 года действовали конторы (филиалы) Сената и коллегий, которые заняли помещения старых приказов(162).
Коллегии вели обширную переписку с местными и другими подчиненными учреждениями, рапортовали в Сенат и получали из него указы, приводящие в действие весь механизм центрального управления. Объем переписки был колоссален: за год через канцелярию коллегии проходило почти 4,5 тысячи документов. Вместе с тем численность коллежских чиновников была относительно невелика. Например, в 1723 году в руководимой А. Д. Меншиковым Военной коллегии служили 353 человека, в Адмиралтейств-коллегий под началом Ф. М. Апраксина находились 233, в Камер-коллегии у А. Л. Плещеева — 228, в Коммерц-коллегии — у И. Ф. Бутурлина — 131. В общей сложности в коллегиях состояли 1,5 тысячи чиновников, которые за год обрабатывали как минимум 207 тысяч бумаг. Соответственно, за первые пять лет существования коллегий число входящих и исходящих документов должно было перевалить за миллион (при десятимиллионном населении)(163).
Коллегии, в отличие от приказов, имели коллегиальный совет. Решения по каждому делу принимались после обсуждения на заседании членов коллегии; любой вопрос решался большинством голосов. Мнения высказывались в строгой очередности от чиновников низших рангов к высшим. Если количество голосов в пользу разных предложений оказывалось равным, решающее слово предоставлялось президенту коллегии.
Президенты являлись центральными фигурами как советов, так и коллегий в целом. Они имели собственные кабинеты и личных секретарей, обладали исключительным правом сношений с Сенатом, а также с самим государем. Только они могли распечатывать конверты с Царскими или сенатскими указами. Согласно принятому в 1720 году Генеральному регламенту, президенты «вышние главы суть и в лице Его Царского Величества (то есть от имени царя. — В.Н.) сидят ради управления всех дел в коллегии». Президенты должны были «смотрить, чтоб служители при коллегиях, канцеляриях до последняго должность свою знали». Члены коллегии обязаны были вставать при появлении их руководителя, проявлять к нему «достойное почтение или респект и послушание чинить», и в то же время не имели права оказывать ему особые знаки внимания: провожать его, заседать в его доме, приходить туда с делами, за исключением экстренных случаев. Руководители коллегий обязаны были пользоваться своей властью разумно: «…не надлежит президентам данную им от Его Царского Величества власть презирать и членов того коллегия ничем не отягощать, чего они против чину и должности своей исполнять не должны; толь наименьшее — жестокими и чувственными словами укорять». Наказывать коллежского служащего за «погрешения» мог только коллегиальный совет «по благоизобретению всего коллегия».
Президенты обязаны были наблюдать за служащими — не только в том смысле, чтобы каждый «свое дело знал и верно и прилежно исправлял», но заботиться о моральном облике подчиненных, побуждая «каждого к добродетели и достохвальному любочестию». Однако и сам президент находился под постоянным контролем членов коллегии: если он «что-либо по службе забывал», то подчиненные «с надлежащим почтением» должны были ему «припамятовать и изъяснить». За нарушение норм Генерального регламента президент мог быть оштрафован и даже попасть под арест. В случае его попытки утаить поданные ему доношения или челобитные должно было последовать «извержение яко коварника, а не правителя», то есть лишение должности.
Тридцатого января 1722 года Кампредон сообщил французскому министру Дюбуа: «Царь отставил от должности почти всех президентов коллегий или советов, именно: Коммерц-коллегии — Толстого, Камер-коллегии — Голицына, Штатс-конторы — Пушкина, Юстиц-коллегии — Матвеева. Все эти господа — сенаторы, и отныне они будут просто заседать в Сенате, перед которым прежде поддерживали свои мнения. На их место назначат других президентов, не сенаторов. Остались на своих президентских постах только кн. Меншиков — Военной коллегии, Апраксин — Морской и Головкин — Иностранных дел»(164).
По царскому указу от 29 января 1724 года все служащие обязаны были «быть в послушании у своих командиров», однако в случае нарушения начальниками законодательных норм подчиняться им было нельзя под страхом наказания. Чтобы не подрывать авторитет начальника, член коллегии обязан был известить его о факте нарушения закона тайно. Если же тот продолжал упрямиться, то подчиненный должен был «протестовать и доносить» уже в более высокую инстанцию(165). Таким образом, если речь шла о нарушениях законов руководителями коллегий, протесты положено было подавать в Сенат или даже на имя царя, поскольку для президентов коллегий Иностранных дел, Военной и Адмиралтейской высшей инстанцией являлся государь.
Согласно Генеральному регламенту 1720 года, членам коллегий полагалось «сидение свое иметь во всякой неделе, кроме воскресных дней, и господских праздников, и государских ангелов, в понедельник, во вторник, в среду, в пятницу, а в четверток обыкновенно президентам в сенатскую палату съезжатся, в самые кратчайшие дни в 6 часу, а в долгие в 8 часу, и быть по 5 часов». В случае же важных неотложных дел все сотрудники или их часть должны были работать «несмотря на помянутое время и часы… и те дела отправлять». Служащие второстепенных рангов могли уходить с работы только после отъезда президента и членов коллегиального совета, а канцеляристы должны были присутствовать на службе ежедневно, кроме воскресений и праздников, приходя на работу часом ранее начальства. Нарушитель за однодневное «небытие» (прогул) лишался месячного жалованья, а за час «недосидения» — недельного.
Обстановка коллежских помещений отчасти напоминала интерьер приказов. В центре «судейской камеры», то есть главной комнаты для заседаний членов коллегии, стояли большие столы, обитые красным или зеленым сукном. На них находились чернильницы и зерцала[43]. Вдоль стен тянулись обитые сукном лавки, у столов стояли стулья для президента и секретаря коллегии; на стульях лежали кожаные или суконные тюфяки(166).
Руководивший учреждением президент ничего не мог решить самостоятельно, без согласия присутствия. «Для того коллегии и устроены, — провозглашалось в указе Петра, — дабы каждая с совету и приговору всех дела своей коллегии делала». Помощником президента являлся вице-президент коллегии. Исключение составляли Военная коллегия, в которой было два президента, Меншиков и генерал Адам Адамович Вейде, а также Коллегия иностранных дел, руководимая канцлером Головкиным и подканцлером Шафировым.
Разногласия между президентами Военной коллегии не возникали: Меншиков был слишком крупной и влиятельной фигурой, поэтому Вейде не решался ему противоречить. Но руководители Коллегии иностранных дел постоянно конфликтовали между собой. В протоколе заседания коллегии от 19 мая 1719 года была зафиксирована одна из первых их ссор. Канцлер предложил «согласно с именным его величества указом дела слушать, решать и подписывать всем членам коллегии». Однако Шафиров заявил, что «он с находящимися теперь налицо членами дел подписывать не будет и в том протестует». Одного из членов коллегии, Петра Курбатова, он назвал «канцлеровой креатурой» и добавил, что «ему с членами, которые из подьячих, и сидеть-то стыдно». Головкин возразил:
— Хотя Петр Курбатов и Василий Степанов действительно из подьячих, но теперь они коллегии советники и полноправные ее члены, и мнение каждого члена коллегии положено записывать в протокол и крепить приговоры всем.
— Я с наушниками и бездельниками делать дело не хочу! — сказал в сердцах Шафиров, встал и направился к выходу. В дверях он остановился и закричал, обращаясь к канцлеру:
— Чего ты дорожишься и ставишь себя высоко? Я и сам такой же!
— Как ты моей старости не устыдишься такими словами мне досаждать и кричать? — ответил Головкин.
Шафиров хлопнул дверью, вышел в переднюю и в присутствии посторонних просителей заявил служителям канцелярии:
— Канцлер хочет коллежские дела делать со своими креатурами и хочет их заставлять с собой подписывать(167).
Головкин и члены коллегии зафиксировали это происшествие в протоколе и подали его государю за своими подписями. Решения Петра I по данному поводу не последовало, и на сей раз Шафиров не поплатился за свою неуживчивость и спесь.
158. См.: Дроздова О. Ю. Коллегии // Отечественная история: История России с древнейших времен до 1917 г. Энциклопедия. М., 1996. Т. 2. С. 620.
159. Цит. по: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. С. 115.
160. См.: Там же. С. 116 — 117.
161. См.: Дроздова О. Ю. Указ. соч. С. 620.
162. См.: Писарькова Л. Ф. Указ. соч. С. 239 — 240.
163. См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. С. 179.
164. Сб. РИО. Т. 58. С. 31.
165. См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. С. 185 — 186.
166. См.: Писарькова Л. Ф. Указ. соч. С. 240.
167. См.: Князьков С. Указ. соч. С. 201.
43 Зерцало — здесь: трехгранная призма, которую венчал двуглавый орел, а на грани были прикреплены три указа Петра I о «ведении законов» и порядке работы государственных учреждений (от 17 апреля 1722 года, 21 и 22 января 1724-го).
(обратно)<< Назад Вперёд>>
