§ 1. Значение классификаций и общие основы их построения
Обязательная группировка расходов и доходов и твёрдый порядок их расположения и наименования в бюджетах устанавливается бюджетной классификацией доходов и расходов. Бюджетные классификации на основе указаний Совнаркома СССР утверждаются Наркомфином СССР отдельно по союзному и республиканским бюджетам союзных республик и отдельно — по республиканским бюджетам АССР и местным бюджетам. Изменения и дополнения классификаций могут вноситься только Наркомфином СССР.
Бюджетные классификации имеют крупное не только организующее, но и правовое значение.
Утверждённые бюджеты являются финансовыми планами, обязательными для всех нижестоящих органов власти и государственного управления. В отношении доходов утверждённый бюджет возлагает на исполнительные органы обязанность принимать установленные законом меры к своевременному и полному взиманию предусмотренных бюджетом государственных доходов. В отношении расходов назначенные по бюджету ассигнования следует рассматривать не только как предоставление исполнительным органам полномочий — при осуществлении ими функций государственного управления — расходовать бюджетные средства в строго установленных границах, но и как их обязанность в силу плановой дисциплины выполнить намеченные бюджетом мероприятия; при этом исполнительные органы должны соблюдать максимальную бережливость и достигать наибольшей эффективности затрат.
Чтобы придать бюджету характер конкретного директивного плана, он составляется и утверждается не только в общей сумме доходов и расходов, но и с подразделением и закреплением, так называемой специализацией, доходов по отдельным источникам и расходов по их целевому направлению, т. е. по ведомствам, отраслям хозяйства, мероприятиям и предметам назначения. Такой порядок составления и утверждения бюджета налагает на исполнительные органы обязанность выполнять установленные задания по каждому доходному источнику и вместе с тем обеспечивает расходование ими бюджетных средств по направлению и объёму затрат в строгом соответствии с директивами органов, утвердивших бюджет.
В то же время бюджетная специализация обеспечивает контроль над исполнением бюджета как со стороны законодательных органов при рассмотрении и утверждении отчётов об исполнении бюджетов, так и со стороны финансовых органов. Отсутствие специализации и утверждение бюджета лишь в итоговых суммах было бы равносильно предоставлению исполнительным органам полной свободы устанавливать размеры расходов на каждую отрасль хозяйства — свободы, ограниченной только пределами общего объёма бюджета.
Вследствие специализации бюджетов исполнительные органы имеют право направлять бюджетные средства только по прямому назначению, предусмотренному подразделениями, по которым утверждён бюджет, не могут расходовать их на нужды, не включённые в бюджет, или увеличивать отпущенные бюджетом ассигнования. Использование бюджетных средств на непредусмотренные бюджетом нужды или изменение установленного бюджетом направления ассигнований является нарушением бюджетного закона и плановой дисциплины. Нарушением плановой дисциплины будет и неполное использование отпущенных по бюджету сумм, если это вызвано не экономным их расходованием, а невыполнением намеченных по плану мероприятий. Увеличение ассигнований в связи с необходимостью выполнить установленные планом мероприятия (новые обстоятельства, выявившиеся в процессе исполнения бюджета), а также отпуск средств на вновь возникшие неотложные потребности могут производиться исполнительными органами при соблюдении определённого процессуального порядка лишь в пределах резервных фондов, предоставленных для этой цели при утверждении бюджета. Всякое увеличение расходов вне этих пределов требует санкции органов государственной власти или государственного управления, без разрешения которых не могут быть использованы также и сверхплановые поступления бюджетных доходов.
С правовой точки зрения вопрос о бюджетной специализации сводится к вопросу о границах бюджетной компетенции органов государственной власти и исполнительных органов и о пределах прав исполнительных органов в области исполнения бюджета. Подразделения, по которым утверждается бюджет, являются границами правовой специализации, которые могут быть изменены исполнительными органами лишь в пределах, определённых законодательством, причём правильность и законность изменений проверяется органами государственной власти при утверждении отчётов об исполнении бюджетов.
На основе бюджетов, утверждённых Верховными советами Союза и союзных республик, Наркомфин СССР и наркомфины союзных республик, совместно с ведомствами и учреждениями, в соответствии с их операционными планами, составляют роспись бюджета, т. е. детализируют утверждённые бюджетные назначения на финансирование отдельных отраслей народного хозяйства по учреждениям, предприятиям, мероприятиям и предметам расхода. Установленная росписью специализация кредитов обязательна для всех ведомств и учреждений. В исключительных случаях — в пределах, строго установленных законодательством, — ведомствам и учреждениям, состоящим на союзном и республиканским бюджетах, разрешается, с соблюдением определённого порядка, изменять назначение бюджетных ассигнований (производить так называемое передвижение кредитов), но лишь при условии выполнения намеченной планом системы мероприятий1.
По местным бюджетам передвижение ассигнований разрешается в основном только по постановлению исполнительного комитета совета.
Границы и направление бюджетной специализации определяются бюджетной классификацией расходов, при помощи которой в бюджете устанавливаются цель и размеры ассигнований, предоставляемых отдельным органам управления.
Содержание и порядок расположения подразделений бюджетной классификации должны прежде всего отвечать требованиям, выдвигаемым плановой системой нашего народного хозяйства. Первое из них заключается в том, чтобы принятые в классификации подразделения соответствовали по своему содержанию отраслевым финансовым планам и их основным элементам. Подразделения должны обеспечивать возможность увязки указанных планов с бюджетом и развернутого финансово-экономического анализа отдельных частей бюджета. Бюджетные подразделения должны отражать основное содержание производственно-финансовых планов, чтобы по ним легко можно было контролировать реализацию плана и мобилизовать трудящихся на его выполнение.
Бюджет СССР является оперативным планом, который строится и выполняется с привлечением всех звеньев советского аппарата и широких кругов общественности. Отсюда — второе требование, предъявляемое к бюджетной классификации: она должна дать наглядное и доступное пониманию каждого представление о структуре бюджета, его материальной базе, составе финансируемого им хозяйства и общем направлении развития бюджета. Необходимо, чтобы классификация включала все без исключения бюджетные доходы и расходы и предусматривала их чёткую группировку, не вызывающую затруднений при отнесении доходов или расходов к той или иной группе.
Чёткая система расположения и группировки доходов и расходов — одно из основных условий правильной постановки контроля и предупреждения всякого рода злоупотреблений. Глубоко разработанная бюджетная классификация обеспечивает целевое финансирование отдельных мероприятий и облегчает борьбу за соблюдение финансово-бюджетной дисциплины во всех звеньях и отраслях хозяйства.
Возможность сопоставления одноимённых расходов на различные отрасли и мероприятия содействует рационализации их финансирования и экономии народнохозяйственных ресурсов.
В основу бюджетной классификации положен источник доходов и предмет (цель) расходов. Доходы и расходы делятся на составные части по предметно-целевому признаку с таким расчётом, чтобы каждое подразделение содержало элементы, уже не нуждающиеся в дальнейшем дроблении. Далее, доходы и расходы группируются либо по ведомственному признаку (ведомственный тип классификации), либо по отраслевому (реальный тип классификации). При ведомственном типе классификации основой для подразделения расходов на группы служит признак их ведомственной принадлежности; прежде всего устанавливается, какому государственному органу отпускаются средства. Ведомственная группировка показывает размер сумм, за использование которых несёт ответственность каждое ведомство. Такая группировка даёт полную характеристику финансового хозяйства каждого ведомства, облегчает контроль над ним, придаёт бюджету оперативный, действенный и конкретный характер.
При отраслевом типе классификации основой группировки расходов служит признак их назначения на определённые отрасли хозяйства; здесь на первый план выдвигается опрос, на какие государственные нужды отпускаются средства. Отраслевая группировка показывает финансовое значение отраслей хозяйства и выделяемые каждой из них бюджетные средства. Такая классификация обеспечивает связь бюджета с народнохозяйственным планом, составляемым, как известно, по отраслевому признаку.
При обсуждении вопроса об отпуске средств прежде всего ставится вопрос об их направлении; для руководства хозяйственной политикой и планирования необходимо знать, какие средства выделены на определённые отрасли хозяйства и нужды. С другой стороны для правильной и чёткой организации финансового хозяйства ведомств, а также в интересах контроля, необходимо выделять в бюджете размер средств, отпущенных в распоряжение и под ответственность каждого ведомства. Поэтому наши бюджетные классификации сочетают в себе оба признака группировки — отраслевой и ведомственный. Однако, ведущие принципы группировки в классификации по союзному и республиканским бюджетам, с одной стороны, и по местным бюджетам — с другой, различны. В союзном и республиканских бюджетах в основе классификации лежит отраслевой признак, в местных бюджетах — ведомственный.
Доходы и расходы в классификациях союзного, республиканских и местных бюджетов подразделяются на разделы, параграфы и статьи, а расходы местных бюджетов, кроме того, и на главы.
1 Конкретный порядок передвижения кредитов рассматривается ниже, в § 5 главы 24-й.
<< Назад Вперёд>>
