Административные реформы Петра I и управление сбором налогов
Но целый ряд новых сборов, вводимых в первом десятилетии XVIII в., особенно в 1704—1705 гг., оказались за пределами компетенции Ратуши. Речь идет об упоминавшихся выше сборах с бань, мельниц, рыбных ловель, «промышленных людей», других «оброчных статьях». Они поступали в так называемую Семеновскую канцелярию, находившуюся в дворцовом селе Семеновском, на восточной окраине Москвы. Руководство ею Петр I поручил своему ближайшему фавориту А.Д. Меншикову. Впоследствии он стал губернатором Санкт-Петербурга, управлял отвоеванной у шведов местностью по течению Невы, именуемой Ижорской (Ижерской) землей или Ингерманландией. В связи с чем порученная ему канцелярия в разное время называлась Ижерской, Ингерманландской и Санкт-Петербургской. Она стала еще одним центральным органом, сконцентрировавшим значительные поступления от вновь вводимых сборов, которые оперативно направлялись на удовлетворение различных острых финансовых потребностей, возникавших главным образом в сфере компетенции А.Д. Меншикова, имевшего обширные полномочия по руководству и оснащению армии, строительству новой столицы и т.д. Эти сборы получили название «канцелярских». Кроме того, с 1705 г. в Ижерскую канцелярию поступали доходы Приказа Большого дворца. В ее составе выделяется специальная канцелярия «для дворовых дел», которой было велено «на его царского величества обиход всякие платья и запасы готовить».
Однако в то время Петр I вовсе не стремился к концентрации всех налогов в каком-либо ведомстве. Ему было не до этого. Он был вынужден решать множество острейших проблем финансового характера, вводить все новые и новые сборы, что никак не способствовало созданию стройной, продуманной во всех звеньях системы финансового управления. Достигнутый к концу XVII в. уровень централизации сбора налогов в первые годы преобразований Петра I даже снизился. Решение очередной проблемы поручалось какому-либо учреждению, часто без всякой связи с его основной компетенцией. Так, соляной сбор был почему-то поручен Поместному приказу. Львиная доля налогов, собираемых Ратушей, предназначалась для удовлетворения военных нужд, и вполне понятно, что отсюда они передавались в Военный, Артиллерийский приказы. Гривенный сбор на содержание флота поступал в Адмиралтейский приказ. Но вот в 1701 г. было решено сформировать новые драгунские полки. Выполнить это решение поручалось... Золотой палате, одному из дворцовых учреждений, главной задачей которого было изготовление ювелирных изделий «про царский обиход» и их хранение. Вероятно, это объясняется тем, что во главе Золотой палаты стоял князь Б.А. Голицын, во время юности Петра I один из близких к нему людей. Вверенное ему дворцовое учреждение занималось формированием полков, закупкой для них амуниции, а также сбором десятой деньги, предназначенной для драгунов. Правда, вскоре драгуны со всеми сборами на их нужды перешли в ведение Военного приказа187. Гербовой сбор доставался Оружейной палате, туда же поступали и пошлины с записи крепостей и табачный откуп. Эти средства шли на закупку и производство оружия.
К концу первого десятилетия XVIII в. значение приказов и Ратуши в финансовом управлении падает. Это связано с проведением в 1708 г. первой губернской реформы, в соответствии с которой Россия была разделена на восемь губерний. Значительная часть налоговых поступлений направляется не в Ратушу, а сразу в те регионы, где эти деньги необходимы. Например, сборы с северо-западных городов (Каргополь, Олонец, Белоозеро) идут в Ингерманландскую канцелярию к А.Д. Меншикову, который расходует их на освоение завоеванных у Швеции территорий по берегам Финского залива, передает их на снабжение войск, действующих в Прибалтике188. В это же время возникает угроза вторжения войск Карла XII с запада, разворачиваются оборонительные работы и размещаются усиленные гарнизоны вдоль границы от Пскова до Киева, сюда сразу направляются доходы со здешних городов. Поэтому, учредив губернии, правительство намеревается передать губернской администрации и заботу по содержанию войск на вверенной территории, поручив и сбор налогов на военные нужды. Так, уже тогда Петр I пришел к мысли разместить полки по губерниям, содержать их за счет налогов, собираемых с местного населения. Он надеялся применять этот метод не только в чрезвычайной военной обстановке, но и внедрить его повсеместно в мирное время. Тем более, что после победы под Полтавой он полагал, что окончание войны не за горами. В конце первого десятилетия XVIII в. центр тяжести финансового управления перемещается в губернии. Поскольку собираемые в губерниях налоги предназначались в первую очередь на содержание войск, то в каждый полк направлялись губернские комиссары, которые от имени местной администрации должны были заниматься раздачей жалованья, следить за оснащением полка всем необходимым. В 1711 г. был объявлен указ о распределении полков по губерниям. Деятельность губернских комиссаров контролировалась и со стороны Кригс-комиссариата, центрального учреждения, созданного при Петре I и занимавшегося снабжением армии. Его возглавлял князь Яков Долгорукий, имевший довольно замысловатый титул «генерал-пленипотенциар-кригс-комиссар»189.
С децентрализацией сбора налогов, происшедшей в связи с губернской реформой, Ратуша лишилась большинства своих поступлений, направлявшихся теперь прямо в губернии. В ведении А.А. Курбатова остались большей частью доходы с Архангелогородской губернии, которая была далека от театра военных действий, имела немного войск. В 1712 г. А.А. Курбатов возглавил эту губернию в должности вице-губернатора. Фактически он управлял губернией с 1711 г., когда был вынужден по приказу Петра I оставить Москву и выехать на Север. Опытный «прибыльщик» оказался весьма полезен в Архангельске, поскольку на Севере было немало городов, развитых в торгово-промышленном отношении, собирались значительные косвенные налоги, в том числе львиная доля внешнеторговых пошлин.
Несмотря на победу под Полтавой война со Швецией продолжалась. Более того, в 1711 г. был предпринят Прутский поход против Турции. В этих условиях было крайне сложно реализовать замысел о распределении полков по губерниям и возложении забот о них на плечи местной администрации. Основная масса войск находилась на театре военных действий далеко за пределами предназначенных для них губерний. Подати собирались не полностью, процедура их отправки из губерний к месту пребывания полка была достаточно сложной. В результате войска подолгу не получали жалованья. Командиры писали об этом жалобы в правительство, большей частью они попадали в Сенат.
Этот орган власти был создан в 1711 г. для управления страной во время «отлучек» царя. Но фактически он стал постоянно действующим центральным органом власти с обширной компетенцией. Сенат осуществлял координацию деятельности прочих органов управления, решал массу текущих вопросов, среди которых большое место занимали проблемы сбора податей и отсылки собранных средств по назначению. Сюда же поступали доношения губернаторов о сборе налогов, ведомости о доходах и расходах. В результате Сенат оказался в сущности центральным финансовым ведомством, но эти функции он осуществлял вкупе со множеством других. Так, постепенно возникла идея создания в системе центральных органов власти специального учреждения, ведавшего финансами, в частности, сбором налогов. И это вполне соответствовало духу преобразований Петра I, в ходе которых все более важное значение приобретала деятельность по созданию централизованной и рационально организованной системы управления.
В конце второго десятилетия XVIII в. Петр I учреждает для управления страной систему коллегий, одной из которых стала Камер-коллегия. Этой коллегии поручался общий надзор за сбором всех доходов в государственную казну, в том числе прямых и косвенных налогов. Учреждались еще две финансовые коллегии: Штатс-контор-коллегия для распределения средств, Ревизион-коллегия для контроля за их расходованием. Но именно Камер-коллегия должна была следить за соответствием расходов доходам, за справедливостью распределения налогов, изыскивать новые источники доходов, заниматься организацией откупов, подрядов и т.д. Сюда должны были поступать отчеты губернаторов и других должностных лиц, в результате Камер-коллегия имела бы ведомость о поступлении всех налогов. Все эти положения о компетенции и задачах Камер-коллегии были записаны в ее регламенте, изданном в 1719 г.190 Но удалось ли реализовать их на практике, создать в лице Камер-коллегии столь важное финансовое и налоговое ведомство? Петр I не успел этого сделать. В последние годы его правления основное внимание в сфере финансов уделялось введению подушной подати, чем занимались другие учреждения. Судьбой Камер-коллегии должны были заняться преемники Петра I, о чем речь пойдет в последующих главах.
Ближайшим преемникам Петра пришлось иметь дело и с местными органами власти, созданными им в соответствии со второй губернской реформой 1719 г. Тогда каждая губерния была разделена на ряд провинций, которые стали основным звеном местного управления. В провинциях создавались специальные финансовые органы, и это было впервые в истории страны. Они назывались рентереями, в них поступали собранные в провинции налоги, отсюда они направлялись в центр. На местах вводилась также должность камерира, который должен был следить за поступлением всех налогов в рентерею, составлять соответствующие приходные книги и отчеты трижды в год. Камериры и рентереи подчинялись Камер-коллегии и Штатс-контор-коллегии. Все это в полной мере отвечало идеям создания Централизованного и рационально устроенного государственного аппарата. Но для полной реализации этих идей в системе местного финансового Управления у правительства Петра I также не хватило ни средств, ни времени. Гораздо большее значение получило тогда осуществление податной Реформы, предыстория которой восходит к первой губернской реформе и попыткам провести новую перепись податных дворов.
187 Милюков П.Н. Государственное хозяйство... С. 107—108.
188 Там же. С. 263.
189 ПСЗ-1. Т. 4. №2456.
190 ПСЗ-1. Т. 5. № 3466. 2.
<< Назад Вперёд>>
