Управление сбором налогов в центре и на местах. Его эволюция при Екатерине II
В этих условиях реальная компетенция Камер-коллегии сокращалась. Она сосредоточилась на организации тех сборов, которые оказались вне специального надзора какой-либо из коллегий. Среди них наибольшее значение имели питейные сборы и разного рода оброки. При участии Камер-коллегии заключались договоры на поставку вина в казенные магазины, устраивались торги по откупам. Иногда Камер-коллегии поручались дела, вовсе не относящиеся непосредственно к финансовой части. Например, в 1731 г. ей была поручена организация строительства дороги Санкт-Петербург—Москва. При Анне Иоанновне Камер-коллегию объединили с Берг-коллегией и Мануфактур-коллегией, в результате компетенция этого нового ведомства стала чрезмерно обширной и не вполне определенной. При Елизавете Петровне Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия были восстановлены. Камер-коллегия вновь сосредоточилась на организации питейных сборов и некоторых других косвенных налогов. Она так и не составила обшей ведомости доходов и расходов, что вменялось ей еще по регламенту, изданному Петром I, не занималась общими вопросами хозяйственного благосостояния страны, не имея для этого ни достаточных средств, ни штатов, ни кадров.
Общие вопросы финансовой и налоговой политики страны, введение новых налогов, пересмотр их ставок и организация сбора находились под пристальным вниманием руководства страны и регулярно рассматривались высшими органами управления, которые сменяли друг друга со сменой царствований — в Верховном Тайном Совете, Кабинете Министров, Конференции при высочайшем дворе. Вопросы организации сбора налогов, конкретные проблемы борьбы с недоимками, другие вопросы повседневной финансовой политики постоянно находились в центре внимания Сената: и во времена Анны Иоанновны, когда его значение упало, и во времена Елизаветы, когда он вновь стал одним из влиятельнейших органов власти. При этом Сенат по обилию других вопросов, которыми он должен был заниматься, не мог в полной мере сосредоточиться на финансовой и налоговой политике, как и Камер-коллегия, не имел полных данных о сборе налогов и других доходов. Когда возникала потребность в таких сведениях, Сенат запрашивал на этот счет коллегии и конторы, ведавшие какими-либо сборами.
В этом положении застала управление сбором налогов Екатерина II. Ее правительство не могло добиться точных сведений о поступлении важнейших доходов и пришло к мысли о необходимости существенной реформы финансового управления. Было решено вновь усилить роль Камер-коллегии. Ее президентом был назначен один из влиятельнейших придворных князь Б.А. Куракин. По указу Екатерины II от 30 марта 1764 г. Камер-коллегия должна «надзирать за всеми государственными окладными и неокладными доходами», собирать о них сведения и вносить их в общую окладную книгу291. Составление такой книги было бы ничем иным как разработкой бюджета, по крайней мере в доходной его части. В 1765 г. после кончины князя Куракина Камер-коллегию возглавил Алексей Петрович Мельгунов, один из наиболее просвещенных деятелей екатерининского царствования, много занимавшийся вопросами финансовой, таможенной, экономической политики. Развивая идеи указа 1764 г., в докладе на имя императрицы А.П. Мельгунов доказывал, что Камер-коллегия должна стать ведущим органом финансового и хозяйственного управления империи, ей надлежит уделять большое внимание положению народа, прежде всего крестьянства, благосостояние которого является главнейшим источником государственных доходов, не допускать того, чтобы налоги и подати стали бы разорительными292.
Однако эти идеи не были воплощены в жизнь. Камер-коллегия не обладала такими кадрами и возможностями, чтобы на основе изучения экономического положения народа строить долговременные финансовые программы, давать рекомендации правительству по налоговой политике. Для этого требовались силы по меньшей мере целой Академии наук. Кроме того, многие самые просвещенные идеи Екатерины II чаще всего оставались лишь декларациями, отступая перед насущными практическими проблемами, которые решались, как правило, традиционными методами. Попытки реформировать Камер-коллегию в духе самых передовых воззрений продолжались до конца 60-х гг., до начала войны с Турцией, когда обострившиеся финансовые потребности заставили правительство идти уже испытанным путем повышения прежних налогов, введения новых и т.п.
Кроме того, случилось так, что параллельно с попытками возрождения Камер-коллегии все более важную роль в управлении финансами приобретал Сенат. В 1764 г. Екатерина II в инструкции назначенному тогда генерал-прокурором Сената князю А.А. Вяземскому поручила ему следить за состоянием финансов империи, наблюдать, чтобы налоги на соль и вино не были слишком тяжелы для народа293. Вяземский ревностно взялся за исполнение этих поручений. Несмотря на последовавшее тогда разделение Сената на департаменты, что привело к уменьшению его роли среди высших органов управления, генерал-прокурор Вяземский сохранил свое большое влияние на государственные дела во многом благодаря тому, что при его участии решались многие важные вопросы финансовой и налоговой политики. Ему была подчинена Экспедиция о государственных доходах, созданная в 1773 г. при Первом департаменте Сената. В 1780 г. это ведомство было расширено и преобразовано в более крупное учреждение, объединившее четыре Экспедиции: о доходах, о расходах, о проверке счетов, о недоимках. В этих экспедициях решалось множество вопросов, связанных со сбором всех видов налогов и пошлин. Сюда стекались со всей страны сведения о поступлении налогов, о недоимках, о правильности налогообложения. Все четыре экспедиции должны были подчиняться государственному казначею294. Эта должность учреждалась вновь. Но на нее так никто и не был назначен, и обязанности государственного казначея исполнял никто иной, как генерал-прокурор Вяземский.
В этих условиях Камер-коллегия так и не смогла стать центром финансово-хозяйственного управления. Предназначенные для нее функции перетекли к ведомству генерал-прокурора Вяземского. В 70-е гг. XVIII в. коллегия занималась главным образом традиционным для нее делом — питейными откупами. Но и в этой сфере ее значение постепенно сокращалось, особенно в связи с губернской реформой. И наконец, в 1780 г. Камер-коллегия была упразднена. В это время закрываются и многие другие коллегии. Становится очевидным, что коллегиальный принцип управления какой-либо отраслью себя изжил. Настало время поручить то или иное ведомство высокопоставленному чиновнику, наделив его большими полномочиями и в тоже время личной ответственностью перед монархом. Таким образом, попытка реформировать Камер-коллегию в начале правления Екатерины II запоздала. Логика развития государственного аппарата по мере усиления бюрократических и пентралистских тенденций вела к созданию органов типа министерств. Раньше всего эта тенденция коснулась финансовой и налоговой сферы. Ведомство А.А. Вяземского с его экспедициями о доходах и расходах оказалось своего рода прообразом министерства финансов.
Глубокие преобразования прошли в организации финансового управления и контроля за сбором налогов на местах в связи с проведением губернской реформы Екатерины II. В соответствии с Учреждением о губерниях 1775 г. вся страна была заново разделена на губернии, числом около пятидесяти. В каждой губернии учреждалось местное финансовое ведомство — казенная палата. В ее ведении находился сбор всех налогов на территории губернии, включая подушную подать, доходов от продажи вина и соли. Губернии делились на уезды, в каждом из которых вводилась должность уездного казначея. Он принимал собранные в уезде налоги и под контролем губернской казенной палаты отправлял их в центральные учреждения (например, в Военную или Адмиралтейскую коллегии). Часть собранных средств оставалась в уездах и губерниях на содержание местной администрации и разного рода нужды. Как правило, в губерниях и уездах расходовалось до трети собранных налогов295. Так проведение губернской реформы и создание на местах финансовых органов способствовало укреплению местного бюджета. В тоже время казенные палаты несли ответственность не только перед губернатором, но и перед государственным казначеем. Намечалась связь центральных и местных органов финансового управления. В политике правительства в отношении сбора податей и распределения полученных средств чувствуется стремление учесть местные интересы, найти какой-то баланс между ними и потребностями государства.
Эти тенденции в развитии финансового управления сохранились и в правление Павла I. Он оставил в силе многие узаконения своей матери, касающиеся данной сферы. Практически в полной мере сохранились учрежденные Екатериной II местные финансовые органы. Правда, Павел I восстановил Камер-коллегию, поручив ей заниматься винными подрядами и откупами. Но он же поддержал идею о введении должности государственного казначея в значении главного управителя (т.е. министра) финансов империи. Уже через месяц по вступлении на престол, в декабре 1796 г., Павел I назначил на эту должность барона Андрея Ивановича Васильева. При Екатерине II он занимал должность обер-секретаря Сената и являлся одним из ближайших сотрудников А.А. Вяземского по делам финансового управления. Но в отличие от своего бывшего патрона, который в качестве генерал-прокурора Сената занимался и многими другими делами, А.И. Васильев, заняв должность государственного казначея, сосредоточился на финансовой части. Его иногда называли «финанс-министром». В 1800 г. государственным казначеем стал Гавриил Романович Державин, который вошел в историю не только как выдающийся русский поэт XVIII века, но и крупный администратор, занимавший ряд ответственных должностей на уровне губернского и центрального управления, прославившийся своей честностью, принципиальностью, верностью закону.
291 ПСЗ-1. Т. 16. № 12118.
292 Чечулин Н.Д. Указ. соч. С. 67.
293 Бумаги императрицы Екатерины II, хранящиеся в Государственном архиве Министерства иностранных дел // Сборник Русского исторического общества. Т. 7. СПб., 1871. С. 345-348.
294 ПСЗ-1. Т. 20. № 15076.
295 Чечулин Н.Д. Указ. соч. С. 85.
<< Назад Вперёд>>
