Главные черты науки управления Е.Ф. Канкрина
Однако Николай I не был гибким политиком, усвоенным с детства идеям он следовал всю жизнь. В государственном управлении он придерживался консервативного принципа, отказавшись от коренных перемен в системе правления. Главной задачей ему виделось не улучшение государственного устройства, а упорядочение его. Ключевыми словами для понимания личности императора, при котором российское самодержавие достигло своего апогея, стали долг и обязанность.
С целью элементарного упорядочения управления была проведена кодификация законов, поскольку в первой трети XIX в. еще продолжало действовать Соборное Уложение 1649 г. Гигантская работа по подготовке Полного собрания законов Российской империи под руководством Сперанского, вновь приближенного ко двору, была завершена к 1830 г. На протяжении 30 лет царствования Николая в центре внимания стояла крестьянская проблема. Одним из важнейших мероприятии по крестьянскому вопросу была реформа государственной деревни 1837—1841 гг. (так называемая реформа Киселева).
Общей тенденцией перестройки государственного управления стала военизация государственного аппарата. Вся бюрократическая система достигла предельной централизации и должна была, по мысли Николая, действовать с той же стройностью и дисциплиной, что и армия, которая представлялась идеальным образцом для устройства всего общества. Бюрократизация аппарата управления повлекла расширение штата чиновников различных ведомств, постепенно делопроизводство приобретало все более формальный канцелярский характер. Из-за этого зачастую тормозилась реализация распоряжений высшей власти. Николаю оставалось только сетовать на то, что Россией правят столоначальники. Поэтому наиболее важные дела император подчинил своему личному контролю. Особое значение приобрела Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, а в ней — Третье Отделение, занимавшееся политическим сыском.
Финансовую политику первой половины царствования Николая I проводил уроженец Германии Егор Францевич Канкрин. В Россию, где уже служил его отец, он попал в возрасте 23 лет. В 1799 г. он начал свою карьеру в Министерстве внутренних дел, а в 1811 г. издал сочинение «О средствах продовольствия больших армий», которое обратило на себя внимание Александра I, назначившего автора в 1812 г. генерал-интендантом сначала Первой Западной армии, а в следующем году — всех действующих армий. После увольнения с должности генерал-интенданта в 1820 г. Канкрин участвовал в работе Совета Военного министерства, был членом Государственного Совета, а в 1821 г. опубликовал свое наиболее известное сочинение «Всемирное богатство и государственное хозяйство», в котором сформулировал свое понимание образцовой финансовой системы. В 1823 г. Александр I назначил Канкрина министром финансов, что позволило ему приступить к претворению в жизнь своих теоретических построений.
Как отмечали авторы солидного исследования, опубликованного в прошлом веке, финансовая система Канкрина была удивительно проста и несложна: граф находил большое сходство между государственным и частным хозяйствами, и на этом основании главные черты его теории заключали в себе те именно выводы, которые он извлекал из повседневной практической жизни и которым он оставался верен всегда. О повседневной жизни Канкрина ходило множество анекдотов. Уже министром его видели дома почти постоянно в солдатской шинели и с дешевой сигарой русского производства, свои старомодные часы он ценил выше других, распечатанные конверты никогда не выбрасывал и сохранял на всякий случай. Своим близким он говорил: «Бедность приучила меня с неохотою отдавать деньги, и потому я теперь нарочно не записываю своих расходов, чтобы не раздражаться их обширностью. В государственном, как и в частном быту, необходимо помнить, что разориться можно не столько от капитальных расходов, как от ежедневных мелочных издержек. Первые делаются не вдруг, по зрелом размышлении, а на последние не обращаешь внимания, между тем копейки растут в рубли.»338
В одном из своих обзоров за 1826 г. Канкрин подробно изложил взошедшему на престол императору Николаю I свои принципы управления государственными финансами. «Главные черты ныне принятой финансовой системы, — писал он, — основаны на том простом правиле, что народ ежегодно должен собрать обыкновенными способами то, что потребно на содержание государства; но что потребности сии должны быть умеряемы до такой степени, чтобы платежи не служили к излишнему отягощению, а еще менее — к обеднению народа». Далее Канкрин сформулировал «частные правила системы», причем первые два относились к основам налоговой политики: «1). Изворачиваться естественными доходами государства, а потому: избегать новых займов, особливо заграничных, а ещё более гибельнейшего умножения массы ассигнации, равно, по мере возможности, и новых налогов. 2). Делать всевозможные облегчения в повинностях, улучшить существующие источники доходов и приостановить упадок других»339.
Одним из самых крупных успехов Канкрина стало установление рекордно малых показателей дефицитов бюджетов, достигнутых в первые годы царствования Николая I благодаря резкому сокращению государственных расходов. Сокращение расходов по бюджетной росписи 1827 г, против 1823 г. составляло 65 млн. руб., причем наибольшее уменьшение приходилось на смету Военного министерства. Во всеподданнейшем отчете, посвященном 10-летию своего управления Министерством финансов, Е.Ф. Канкрин так комментировал эти достижения: «Хотя вышеозначенные уменьшения балансовых по росписям итогов лицам, менее опытным по части финансов, могли представляться в виде неблагоприятном, но Министр финансов остался убежденным, что только сим способом можно избежать новых налогов и что уменьшение расходов, поколику оно возможно, и облегчение тягостей народа составляют одно из важнейших правил науки управления»340.
Система Канкрина, не отличаясь какими-либо новаторскими подходами, была нацелена исключительно на упорядочение и рационализацию государственных финансов. Уже первые мероприятия нового министра проявили его последовательность и решительность в осуществлении избранного курса. В 1826 г. был издан новый таможенный тариф, основанный на тех же началах протекционизма, что и тариф 1822 г. При подготовке его проекта Е.Ф. Канкрин изложил свою таможенно-тарифную программу, которой остался верен в течение всего периода своего пребывания на государственном посту. «Министр финансов по части таможенной всегда имел в виду то правило, чтобы по возможности уменьшать пошлину с отпускных наших товаров, и особливо с тех, сбыт коих может быть стеснен взимаемою с них пошлиною. С другой стороны, опыты доказывают, что запрещение привоза тех совершенно необходимых товаров, кои не выделываются у нас вовсе или в достаточном количестве или в надлежащем совершенстве, не уменьшая самого потребления, вредит честной торговле, лишает казну справедливого дохода, поддерживает лишь только контрабанду, процветанию наших фабрик наиболее вредную, и, наконец, затрудняет нашу торговлю, а по некоторым видам даже препятствует усилению вывоза наших произведений»341.
Канкрин видел в высоком таможенном обложении ввозимых промышленных продуктов не только способ покровительства отечественной промышленности, но и своеобразное средство пополнения казны в первую очередь за счет привлечения к платежу налогов представителей привилегированных неподатных сословий, в большей степени ориентированных на Потребление импортных товаров. В итоге благодаря повышению пошлин на импортируемые товары таможенный доход с 11 млн. руб. в 1824 г. поднялся до 26 млн. руб. в 1842 г.342 С другой стороны, правительство понижало в интересах отечественных сельскохозяйственных производителей пошлины на вывозимое сырье. За стремление достичь благодаря системе покровительственных таможенных тарифов перевеса вывоза над ввозом современники называли Канкрина «русским Кольбером»343. Торговые обороты России за 1825—1855 гг. увеличились в несколько раз, но рост их сдерживало отрицательное отношение правительства к железным дорогам и развитию пароходства. При плохом состоянии транспорта развитие внутренней торговли шло недостаточно интенсивно и в 1-й половине XIX в. она все еще носила ярморочно-караванный характер. Одной из особенностей тарифа 1826 г. являлось обложение значительной пошлиной привозного сахара с целью поощрения русского свеклосахарного производства, что привело к быстрому росту этой отрасли промышленности. Если первый свеклосахарный завод в России возник в 1802 г., то в 1845 г. было уже 206 фабрик с производством в 484 тыс. пудов, а еще через три года — 340 заводов с производством в 900 тыс. пудов.
Восстановление системы откупов. Крупным налоговым мероприятием Е.Ф. Канкрина на посту министра финансов стали отмена не оправдавшего себя в фискальном отношении казенного управления питейными сборами и возобновление откупной системы, которая резко поправила состояние бюджета и стала вскоре самым крупным источником государственного дохода. Нравственная уязвимость решения проблем империи за счет спаивания народа была очевидна. Сбор налога сопровождался огромными злоупотреблениями откупщиков, которые поставляли вино казне на выгодных для них условиях, пользовались рядом судебных привилегий, освобождались от постоев и казенных служб. Купцы-откупщики получали колоссальную прибыль, нередко достигавшую 300%. Так, чистая прибыль крупнейшего откупщика России XVIII в. Саввы Яковлева от продажи вина в Москве и Петербурге составляла более 300 тыс. руб. в год. Однако соображения прагматизма взяли верх. Как писал Канкрин в записке «О разных способах взимания питейного дохода», поданной в 1826 г. Николаю I, более всего было бы желательно «заменить питейный сбор другими налогами, но ни один из них не может дать столько, сколько дает казне питейный доход, а увеличение существующих налогов может вызвать большие неудовольствия»344.
Е.Ф. Канкрин приписывал падение питейного дохода двум основным причинам: во-первых, злоупотреблениям чиновников питейного управления, не исключая во многих случаях вице-губернаторов. Кроме того, виноторговцы, нарушая закон, продавали так называемое корчемное вино, тайно выкуренное или же тайно доставленное из Малороссии, Царства Польского и прибалтийских губерний. Дело в том, что эти местности империи находились на особом положении, и производство в них алкогольных напитков облагалось меньшей ставкой сборов. Помещики за право винокурения платили лишь подушную подать в размере 1 руб. с ревизской души, а города, также пользовавшиеся этим правом, отдавали питейную торговлю на откуп, называемый «чарочным»345.
В 1827 г. откупа в великорусских губерниях были восстановлены. Согласно откупным условиям вино в известной пропорции заготавливалось казной и отпускалось откупщикам по определенной цене, близкой к заготовительной. Сверх этой пропорции откупщики приобретали вино там, где находили для себя более выгодным. Продажные цены были фиксированы и составляли при переложении на серебро в зависимости от сортов водки от 3 до 6 руб. за ведро. С производителей пива и меда, равно как и с владельцев частных водочных заводов, взимался особый акциз, который было предоставлено собирать откупщику в свою пользу. В случае если откупа оставались не сданными с торгов или откупщик оказывался несостоятельным, откуп поступал в казенное заведование. При этом Министерством финансов назначались особые управляющие, как правило, из числа лиц, имевших опыт винной торговли. Восстановление откупной системы не только остановило наметившийся при казенном управлении упадок питейного налога, но способствовало резкому увеличению его поступлений в государственный бюджет.
Введение табачного акциза. Начиная с 1762 г. в России существовала система свободной от обложения продажи табака. Вновь к обсуждению вопроса о налоге на табак как средстве удовлетворения государственных потребностей в 1824 г. обратился Е.Ф. Канкрин, изучивший опыт иностранных государств, где этот налог, составляя важнейший источник доходов, взимался в разных формах. Так, во Франции существовала табачная монополия, двумя главными особенностями которой были запрет на производство табака без ежегодного разрешения администрации и условие обязательной сдачи произведенного продукта в казну. В Англии налог на табак взимался с XVII в. в виде ввозной пошлины (при этом его разведение внутри страны было запрещено). В Германии же существовал специальный акциз, которым облагались табачные плантации. Придя к выводу, что наиболее оправданной является акцизная форма взимания налога, Канкрин не стал слепо копировать германский опыт и впервые предложил сделать объектом обложения не сельскохозяйственные угодья, а сами табачные изделия. Однако его проекты до поры не осуществлялись главным образом из-за опасения вредных последствии для еще неокрепшей табачной промышленности и возможного сокращения потребления табака. Настойчивость Е.Ф. Канкрина увенчалась успехом в 1838 г., когда был принят высочайший указ об установлении табачного акциза. При этом в законе оговаривалось, что «приготовление табаку как предмета, относящегося к предметам роскоши, может, без всякого стеснения для народа, обложено быть умеренным акцизом»346. Согласно указу 1838 г., разведение табака и торговля им в неприготовленном виде были свободны от всяких ограничений. Налогу подлежали только нюхательный и курительный табак внутреннего приготовления (иностранный товар, как оплаченный таможенной Пошлиной, акцизу не подвергался). Акциз составлял около 20% продажной Пены и взимался в форме бандеролей, наклеивающихся самими фабрикантами. Без бандеролей табак с фабрики не выпускался. Надзор за взиманием Налога поручался откупщикам питейных сборов. От действия этого устава были освобождены закавказский край и сибирские губернии. Табачный акциз остался единственным новым сбором, введенным за 20 лет пребывания Канкрина на посту министра финансов.
Земские повинности. Земские повинности, представлявшие собой систему местного обложения, были известны в России с XV в., но законодательно они оформились только в начале XIX в., когда в 1805 г. было издано «Предварительное положение о земских повинностях». Несмотря на подобную формулировку, этот закон действовал 45 лет, пока не был сменен в 1851 г. специально принятым Уставом «О земских повинностях». Главное отличие земских сборов от общегосударственных состояло в том, что они, во-первых, не вносились в государственный бюджет, во-вторых, не были организованы в четкую систему, а отбывались по сути без соблюдения общих для империи принципов, главным образом, по усмотрению местной администрации.
Понятие повинностей не было четко определено в законодательном порядке, не указывались способы их исполнения и исчисления размеров. Во многом эта неопределенность объяснялась политикой правительства, которое ориентировало земские сборы на удовлетворение не только местных, но и общегосударственных потребностей. По сложившейся традиции земские повинности заключали в себе содержание школ, больниц, местной полиции и администрации, а также обслуживание нужд арестантов и войск (квартирная, фуражная, постойная, подводная и т.п. повинности). Одной из самых тяжелых повинностей была подводная — обязанность поставлять подводы для проезжающих чиновников, военных команд, арестантских партий и провозимых казенных грузов. Обыкновенно с подводной повинностью связывалась другая обязанность — давать проводников для препровождаемых рекрутов, прогоняемых арестантов и транспортируемых казенных грузов. Особенно отяготительной была поставка подвод по Нижегородскому и Сибирскому трактам, где непрерывной чередой следовали чиновники, арестанты, военные команды. Но и в других местностях подводная повинность возбуждала недовольство крестьян, поскольку ее тяжесть усиливалась условиями отбывания. Большая часть подвод требовалась в летнее время, когда крестьяне были заняты полевыми работами, и отвлечение от работ людей и рабочего скота наносило значительный ущерб крестьянскому хозяйству.
Такой же обременительной для крестьянства была дорожная повинность — обязанность строить и ремонтировать дороги. Дорожные участки часто назначались далеко от селений, и крестьянам приходилось отправляться на казенную службу за десятки верст от своего местожительства. В наихудшем положении оказывались крестьяне северных и сибирских губерний с их огромными, редко населенными пространствами, которые на сотни верст покрывали густые леса и труднопроходимые болота. Тяжесть дорожной повинности усугублялась условиями ее отбывания. Работать приходилось в основном летом, во время полевой страды, раскладки производились редко, без учета данных последней ревизии. Некоторые деревни откупались от повинности взятками, и их работа падала на соседние деревни. Крайне неравномерным было и распределение другой тяжелой повинности — постойной или квартирной, от которой страдали в первую очередь деревни, расположенные в районах скопления войск или прохода арестантов. Крестьяне вынуждены были не только их содержать, но и кормить. Эти же обязанности назначались при постое военных команд. Хозяевам предписывалось довольствовать солдат «улучшенной пищей», а при назначении постояльцев в караул давать им натурой сало, картофель, крупу и соль.
Отбывались земские повинности в двух формах: денежной и натуральной. Последняя зачастую представляла для населения большую тягость, чем денежные сборы, ибо не была строго регламентированной, что делало возможным многочисленные злоупотребления начальства. Начиная с 1830-х гг. практика правительства по переложению общегосударственных расходов на земские средства по настоянию Канкрина была существенно активизирована. Параллельно с увеличением объема некоторых натуральных повинностей все большая часть земских обязанностей переводилась в форму денежных сборов, размер которых с каждым годом увеличивался.
Военные экзекуции для устрашения неплательщиков. Неблагоприятные внешние обстоятельства затрудняли проведение Канкриным политики оздоровления отечественных финансов. Так, войны с Персией (1826— 1828 гг.), Турцией (1828—1829 гг.) и подавление восстания 1831 г. в Царстве Польском потребовали дополнительных расходов. Ухудшение финансового положения заставило Канкрина возбудить в 1831 г. вопрос об установлении акциза на сахар и об увеличении некоторых налогов (подушных, оброчных, гильдейских, таможенных). Но против увеличения подушной подати с мещан и крестьян выступил Николай I. Аналогичного мнения придерживались Комитет финансов и Государственный Совет. Повышен был с 1832 г. только таможенный тариф на некоторые товары, но это не дало ожидаемых средств, и значительный рост бюджетного дефицита стал вполне реальной угрозой. Поэтому Канкрин вернулся в 1833 г. к мысли прибегнуть к увеличению налогов, предлагая повысить оклад подушной и оброчной податей. Но и на этот раз против усиления налогового бремени выступили Комитет финансов, Государственный Совет, а также комитет, учрежденный для рассмотрения проекта об улучшении порядка в управлении и устройстве казенных крестьян.
Министр финансов прекрасно осознавал, что для быстрого пополнения казны иного средства, чем повышение налогов, не было. Неразвитая Российская промышленность еще не могла служить полноценным источником государственного дохода, а крестьянство — основной плательщик податей — переживало не лучшие времена: низкий уровень агрикультуры и частые неурожаи резко снижали налогоспособность сельского населения. К 1829 г. Государственное казначейство недосчиталось поступлений в казну на сумму свыше 178 млн. руб., к 1834 г. этот показатель возрос до 201 млн. руб., большую часть которых составляли недоимки в податях. Испытывая затруднения в исправном поступлении податей, правительство прибегло к карательным мерам. В начале 1835 г. Канкрин испросил разрешение у Николая I применить к неисправным плательщикам систему военной экзекуции. Начальникам 35 губерний было предоставлено право «в страх прочих неплательщиков» вводить в недоимочные селения специально командированные военные отряды. По отзыву Министерства финансов, эта мера возымела успех и была повторена сначала в 1836, а затем и в 1837 г. Губернаторы с охотой воспользовались рекомендованным методом. Они расквартировывали военные отряды в отдельных селениях, иногда — целых волостях (например, в Юрьевской волости Новгородской губернии), а порой и в целых больших районах (по всему Павлоградскому уезду Екатеринославской губернии). В других случаях подобным наказаниям подвергались отдельные группы домохозяев. Так, в селе Князеве Скопинского уезда Рязанской губернии военная экзекуция была применена по отношению к пяти семействам. Размеры привлекавшихся военных отрядов зависели от величины селения и от объема требуемого «понуждения». Случалось, что в деревню присылалось лишь несколько солдат для наведения страха или в виде предупреждения, однако бывало и другое. В Юрьевскую волость Новгородской губернии, которая запуталась в недоимках вследствие растраты волостных старшин, был введен целый пехотный батальон. В целях военной экзекуции часто использовались уланские полки, резервные пехотные дивизии и местные гарнизонные батальоны. Продолжительность «экзекуции» определялась успехом порученной миссии: в некоторых селениях удавалось выколотить недоимку за пару дней, в других отряды задерживались на недели и даже целые месяцы, причем продовольствовались они за счет местного населения.
По официальным данным, в течение 1836 г. «экзекуция» проводилась в 11 губерниях, но тем не менее накопление недоимок в 1836 и 1837 гг. не только не уменьшилось, но увеличилось на 2 623 000 рублей.
338 Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. Т56—Т57.
339 Божерянов И.Н. Граф Канкрин и его жизнь. СПб., 1897. С. 122.
340 Министерство финансов. Т. I. СПб., 1902. С. 363.
341 Там же. С. 320.
342 Ладыженский П. История русского таможенного тарифа. СПб., 1896. С. 209.
343 Кольбер Жан Батист (1619—1683), с 1665 г. — генеральный контролер (министр) финансов Франции, осуществлял экономическую политику, являвшуюся одной из разновидностей меркантилизма и получившую впоследствии название «коль-бертизм». Согласно этой доктрине рост государственных доходов обеспечивался главным образом созданием крупных мануфактур, увеличением вывоза и сокращением ввоза промышленных изделий.
344 Терский Н.С. Питейные сборы и акцизная система в России. СПб., 1897. С. 12.
345 Там же. С. 17.
346 ПСЗ-П. № 11.108.
<< Назад Вперёд>>
