Переход от реформ к частным мерам
Манифест 9 апреля 1812 года знаменовал собой отказ от последовательных, ориентированных на перспективу реформ и переход к новому правительственному курсу, характеризующемуся нацеленностью на решение преимущественно текущих проблем. Проводником этого курса стал вышедший из тени после ухода Сперанского министр финансов Д.А. Гурьев, опытный царедворец, служивший в Министерстве финансов со времени его основания, тонкий гурман и знаток кулинарного искусства, настолько известный в этом качестве, что многие современники приписывали ему авторство рецепта знаменитой «гурьевской каши». (Справедливости ради стоит отметить, что этот деликатес — многослойная манная каша, переложенная молочными пенками, украшенная фруктами и орехами, политая абрикосовым соусом — по всей видимости, был все-таки изобретен не самим министром финансов, а его крепостным-поваром, известным в Петербурге кулинаром Захаром Кузьминым.)
Деятельность Д.А. Гурьева в качестве руководителя финансового ведомства не отличалась строго определенной последовательностью: министр умел легко отказываться от ранее принятых решений, если обстоятельства момента доказывали их неэффективность или ошибочность. Об этом ярко свидетельствуют два эпизода. Так, выступив в самом начале своей деятельности сторонником выпуска ассигнаций, Гурьев впоследствии активно проводил изъятие из обращения бумажных денег. Другим проявлением известной гибкости министра финансов стали его меры в области таможенной политики. Правительство традиционно выдерживало выгодный для российской промышленности курс. Отступление от него произошло в 1816 г., когда Гурьев осуществил отмену многих прежних запрещений, а в 1819 г. был подписан последовательно либеральный тариф, которым не замедлили воспользоваться иностранные предприниматели. В результате их деятельности западноевропейские товары наводнили рынки России, многие отечественные заводы и фабрики, не выдержав иностранной конкуренции, прекратили свое существование, и наступил промышленный кризис. Совсем не случайно русские купцы называли тариф 1819 г. вторым разорением» после наполеоновского нашествия. Их неудовольствие и многочисленные жалобы убедили правительство в невозможности русской промышленности конкурировать с западноевропейской. В итоге министр финансов был вынужден прибегнуть к противоположной крайности, подписав в 1822 г. запретительный протекционистский тариф, сохранившийся без существенных изменений до 1850 г.331
Существенные изменения за довольно короткий срок претерпели и взгляды министра финансов на принципы налоговой политики. Вначале он не только поддерживал жесткие меры Сперанского, но и выступал с собственными предложениями по ужесточению податного бремени. Но уже в скором времени стало ясно, что осуществленные в 1810—1812 гг. повышения ставок всех старых налогов и введение новых подорвали налогоспособность населения. В тяжелом для страны 1812 году общее количество недоимок достигло 120 млн. руб., а в первую треть 1813 г. оно умножилось еще на 60 млн. Правительство вынуждено было пойти на уступки и 30 августа 1814 г. опубликовало манифест, согласно которому были аннулированы по всей империи податные недоимки до 1-го января 1813 г., а для губерний, наиболее пострадавших от неприятеля, отменены за 1813 г. подушные подати и процентные деньги с купеческих капиталов. Равным образом отменено было взыскание недоимок и штрафов по процентному сбору с помещичьих доходов за 1812—1814 гг., а также «всякого рода начисления по делам казенным, долее десяти лет продолжающимся, либо неумышленные утраты не свыше Двух тысяч рублей»332.
Резкое падение налогоспособности населения проходило на фоне не прекращавшейся инфляции, вызывавшей рост цен на все товары, в том числе предметы первой необходимости. Известный своими либеральными взглядами председатель Департамента государственной экономии Н.С. Мордвинов в специальном «мнении», представленном в 1816 г. на рассмотрение Государственного Совета, оставил образное описание современного положения в империи. «Томление России уже велико, — писал он, — и все состояния (т.е. сословия. — Ред.) страдают. Ропот этот распростерся уже по всем пределам государства; в каждом городе, в каждом семействе, при каждой встрече, посреди беседы, о чем ныне разглагольствуют? Чем речь каждого растворяется, и умы, и сердца горечью наполняет? Жалобою на дороговизну, на ущерб капиталов, на умаление имущества для удовлетворения необходимо нужным издержкам. Богатый жалуется, что сделался бедным, избыточный — недостаточным, довольный — нуждающимся, и голос многочисленного народа громок и убедителен»333.
В подобной ситуации Д.А. Гурьев отказался от идеи ужесточения податного бремени. Во всеподданнейшем докладе 14 декабря 1816 г. он изложил свое мнение о необходимости обратиться к упрочению государственного бюджета, не прибегая к увеличению налогов, а единственно путем сокращения издержек334. Однако, не сумев выдержать предложенный им же курс, министр финансов разработал проект введения таких налогов, которые «справедливы и способны умножить государственный доход». Такими свойствами обладало, по мысли Гурьева, косвенное обложение.
Первой мерой, нацеленной на усиление эффективности косвенного обложения, стало усовершенствование соляного налога. Потребность в соли увеличивалась, а добыча ее не только не росла, но сокращалась, несмотря на такие меры, как приписка к источникам нескольких тысяч казенных крестьян, освобожденных от податей, отвод все большего количества земель, устройство новых солеваренных заводов. В 1810 г., когда убытки казны от соляной операции достигли невиданных пределов, правительство учредило при Министерстве финансов «временную комиссию по снабжению государства солью» для изучения проблемы. В результате был принят ряд законодательных постановлений, изменивших чисто казенный характер соляной регалии.
Высочайшим манифестом 1811 г. была дозволена частным лицам вольная продажа соли в государстве. При условии ее приобретения у казны, которая сохранила за собой торговлю по городам для предупреждения монополии с чрезмерным, в отягощение народа, возвышением цен на соль, а в 1818 г. был принят новый Соляной устав, призванный повысить эффективность поступления налога. Характер казенной монополии в целом сохранялся. Общее заведование всей соляной операцией по добыче, перевозке и продаже соли было сосредоточено в особых соляных правлениях и казенных палатах. Новым являлось то, что казенные источники разрешалось отдавать в частное содержание, но с тем, чтобы содержатели их доставляли извлеченную соль в казну по назначенной цене. В случае перепроизводства дозволялось излишнее для казны количество обращать в вольную продажу по уплате установленного акциза. Соль, добываемая из частных источников, могла их владельцами продаваться или казне по установленной цене, или частным лицам, но в последнем случае с уплатой в казну акциза в размере, определявшемся ежегодно особыми расписаниями. Соль, привозимая из-за границы, облагалась таможенной пошлиной. Стоимость соли при казенной добыче обходилась значительно дороже, чем частным солепромышленникам: «государственная» давала казне чистой прибыли в среднем 18,8 коп. с пуда, а «частная», при взимании с нее акциза, — 26,7 коп. В целом несмотря на всю сложность действовавшей системы, доход от продажи соли и акциза получался сравнительно незначительный. В то же время разработка соляных богатств России, большинство которых принадлежало казне, производилась крайне неудовлетворительно, вследствие чего продажные цены были чрезвычайно высоки.
В поисках повышения эффективности налогообложения Гурьев не останавливался на увеличении ставок уже существовавших косвенных налогов. В 1821 г. им были предложены новые налоги в виде пошлин с наследства, духовных завещаний, крепостных актов и гербовой бумаги, которые были введены в действие указом 24 декабря335. Однако самым масштабным начинанием в налоговой сфере, сулившим хорошие финансовые результаты, но так и не оправдавшим себя, стала осуществленная Гурьевым попытка введения винной монополии в 20 губерниях. Питейный" доход играл чрезвычайно важную роль в финансовой системе российского государства, представляя собой наиболее крупный и непрерывно возраставший источник поступления денег в казну. По своему значению он может быть сравним с подушной податью, вместе с которой по существу и представлял основу государственного бюджета.
В начале XIX в. поступление в казну питейного налога осуществлялось с помощью так называемой откупной системы, которая на протяжении предыдущего столетия сосуществовала с другими формами сбора, а с 1795 г. стала единственным способом взимания питейного налога. Механизм его состоял в следующем: раз в четыре года объявлялись торги, на которых частные предприниматели на соревновательной основе за определенную денежную сумму приобретали право торговли крепкими спиртными напитками на объявленной территории откупа (с конца XVIII в. откупа отдавались целыми уездами и даже губерниями). Размер откупа определялся, исходя из поступлений прошлого года плюс надбавка, устанавливаемая правительством по согласованию с откупщиком, который был обязан сразу же выплатить государству в виде залога третью часть годового платежа. Оставшаяся часть выплачивалась государству после реализации крепких напитков, закупавшихся откупщиком у производителей — государства или помещиков. Полученная сверх установленной суммы прибыль шла откупщику, во временном пользовании которого в период действия договора находились все принадлежащие казне кружечные дворы, кабаки и магазины.
Откупная система имела в правительстве значительное число убежденных сторонников. Как утверждают, Государственный казначей Ф.А. Голубцов, «никакой другой из столь значащих государственных доходов не поступает в казну с такой определительностью, исправностью и удобностью, как откупной... Ни в одной державе в Европе винная часть не отправляется с такой легкостью и удобностью, как в России, ибо всюду она сопряжена со многими затруднениями, и расходы на сию часть бывают вовсе не соразмерны против здешних»336. Увеличив государственный доход, эта система породила вместе с тем массу зла. По свидетельству современников, резко возросло употребление населением крепких спиртных напитков. Повальное пьянство поощрялось различными способами самими откупщиками, заинтересованными в получении большей прибыли. Система откупов была весьма несовершенной и с точки зрения рациональной организации фиска. Сумма выплачиваемого населением налога, который определялся разницей между стоимостью издержек производства и продажной ценой водки, не составляла чистого дохода казны — значительная часть поступлений оседала в карманах откупщиков. По словам министра финансов Д.А. Гурьева, «содержатели откупов, умножая свои прибытки за счет народа и казны и мало-помалу соединяя в небольшом числе рук великие капиталы, из сборщиков дохода превратились в распорядителей оного в свою пользу»337. Министр финансов находил, что в принципе все сборы с предметов потребления следовало бы перевести в форму акциза. Признавая сложность этой задачи, он предложил для начала изменить систему организации питейного налога, учредив как переходную меру казенное управление. Инициатива Д.А. Гурьева была одобрена, и 2 апреля 1817 г. состоялось принятие «Устава о питейном сборе».
Согласно новому закону в 1819 г. в великороссийских губерниях взамен откупов вводилось казенное управление питейными сборами. Всей оптовой торговлей ведала казна, а заготавливалось вино как на казенных, так и частных заводах. В каждом городе устраивалась одна казенная ведерная лавка, где винные приставы принимали вино от поставщиков и продавали его за наличные деньги крупнооптовыми партиями частным лицам (не менее 200 ведер) и в «питейные заведения» (не менее 40 ведер). Дробная продажа из питейных заведений предоставлялась за определенную плату по особым дозволительным свидетельствам купцам 3 гильдии, мещанам и крестьянам. Причем одно лицо получало в заведование не больше двух питейных домов, а если желающих открыть питейное заведение в одном месте было несколько, то разрешение выдавалось по жребию. Содержатели питейных заведений обязывались продавать вино по той цене, за которую они его выкупили в казенном магазине (сначала 7, затем 8 рублей за ведро), но в качестве вознаграждения они получали право продавать изделия водочных заводов, пиво и мед по свободной цене, а наливки и настойки собственного приготовления дороже казенной цены на два рубля с ведра.
Вскоре вслед за введением нового порядка сбора, начиная с 1821 г., питейный налог стал безостановочно понижаться. Д.А. Гурьев принимал самые разнообразные меры для исправления положения: вице-губернаторы, у которых замечался резкий упадок дохода, смещались, изобличенные в злоупотреблениях предавались суду, назначались многочисленные сенаторские ревизии. Однако никакие административные усилия не могли остановить падение дохода. Преемники Гурьева, исходя исключительно из интересов фиска, восстановили в 1827 г. откупа, и, таким образом, мысль о необходимости введения акцизной системы, для которой казенное управление должно было служить только промежуточной ступенью, осталась неосуществленной.
Деятельность Гурьева на посту министра финансов была типичной для той поры александровского царствования, когда наметился переход от либеральных начинаний к консервативному курсу. На место приверженцев решительных мер приходили чиновники, действовавшие с оглядкой, единомышленников и советников сменяли дисциплинированные исполнители «монаршей воли».
330 ПСЗ-1. Т. XXXI. 1830. №25.080.
331 Киняпина Н.С. Политика русского самодержавия в области промышленности. М., 1968. С. 96-97.
332 ПСЗ-1. Т. XXXI. 1830. №25.671.
333 Иконников В. С. Мордвинов. СПб., 1873. С. 175.
334 Министерство финансов... Т. 1. С. 184.
335 ПСЗ-1. Т. XXXI. 1830. №28.214.
336 Министерство финансов... Т. 1. С. 111.
337 Терский Н.С. Питейные сборы и акцизная система в России. СПб., 1897. С. 7.
<< Назад Вперёд>>
