План финансов» М.М. Сперанского
Сын священника Владимирской губернии, М.М. Сперанский в числе первых учеников окончил Александро-Невскую Духовную семинарию и был оставлен при ней преподавателем математики, физики и красноречия. Но вскоре он предпочел сулившую больше простора его честолюбивым стремлениям светскую деятельность и поступил на службу к влиятельному вельможе — князю А.Б. Куракину, который чуть позже помог ему поступить чиновником в канцелярию генерал-прокурора. На новом поприще вчерашний семинарист благодаря своим способностям, деловым качествам и умению ладить с сильными мира сего продвигался весьма быстро и в 1801 г., в возрасте 29 лет, получил звание статс-секретаря Государя. Привлеченный к законодательным работам М.М. Сперанский вскоре приобрел доверие Александра I и стал его ближайшим советником. В конце первого десятилетия XIX в. Сперанский по сути возглавлял управление внутренними делами всей империи, его активная деятельность нашла выражение в ряде фундаментальных проектов в области преобразования государственного устройства и финансов.
Убежденный, как и его многие современники, в настоятельной необходимости коренного исправления финансовой системы М.М. Сперанский приступил в 1809 г., по заданию Александра I, к составлению своего знаменитого «Плана финансов». Задача перед ним стояла непростая. Как писал барон М. Корф, один из его ближайших сотрудников и впоследствии составитель пространного жизнеописания М.М. Сперанского «...125.000.000 дохода, 230.000.000 расхода, 577.000.000 долга, ни одного готового источника — вот какою была исходная точка, от которой надлежало идти к исправлению наших финансов, к открытию корня зла и к возможному уничтожению его»308. Экстренные обстоятельства во многом определили концепцию «Плана финансов», текст которого был составлен Сперанским при активном участии профессора политической экономии Петербургского педагогического института М.А. Балугьянского. В написанном статс-секретарем правительственном манифесте проект характеризовался следующим образом: «Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии, и самыми действительными мерами положить твердое основание постепенной уплате государственных долгов».
Текст «Плана финансов», объемный доклад в 238 статей, был подготовлен к концу 1809 г. и состоял из двух частей, представлявших последовательные этапы реформирования: первая рассматривала план мероприятий на 1810 г., вторая — устройство финансов «на будущее время»309. Программа предлагала проведение ряда неотложных мер по упорядочению доходов и расходов. Как отмечают современные специалисты по теории и практики налогового дела, «до сих пор не потеряли актуальности Основные правила расходования государственных средств, предложенные М.М. Сперанским»310. Они заключались в следующем.
Расходы должны соответствовать доходам. Поэтому никакой новый расход не может быть назначен прежде, нежели найден соразмерный ему источник дохода. Расходы должны разделяться:
1) по ведомствам;
2) по степени нужды в них — необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные, причем последние не должны допускаться вовсе;
3) по пространству — общие государственные, губернские, окружные и волостные. Никакой сбор не должен существовать без ведома правительства, потому что правительство должно знать все, что собирается с народа и обращается в расходы;
4) по предметному назначению — обыкновенные и чрезвычайные расходы. Для чрезвычайных расходов в запасе должны быть не деньги, а способы их получения;
5) по степени постоянства — стабильные и меняющиеся издержки.
«План финансов» был построен на жестких рациональных началах. Уже в самой преамбуле было заявлено, что «всякий финансовый план, предлагающий способы легкие и непомогающий ограничению в расходах, есть явный обман. (...) Чтоб вывесть Россию из несчастного ее финансового положения, нужны сильные меры и важные пожертвования»311.
Это заявление не стало пустой фразой. В «Плане финансов» были четко сформулированы как «сильные меры», так и «важные пожертвования». О решительности реформатора свидетельствовали три кардинальных предложения: во-первых, оздоровление денежной системы страны, главным образом, путем пресечения выпуска новых партий ассигнаций; во-вторых. Установление жесткого контроля над государственными издержками; и, наконец, сокращение расходов и ликвидация хронической финансовой болезни—дефицита бюджета. Последний принцип в категорическом тоне Формулировался в двух специальных параграфах. «§45. Расходы должны быть утверждаемы по приходам». «§ 46. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде нежели приискан будет источник прихода ему соразмерного»312. Однако четко сформулированный 46 параграф задевал самый нерв проблемы. От ставшего традиционным способа покрытия бюджетных дефицитов — выброса ассигнаций автор «Плана финансов» решительно отказывался, тогда как быстрых и эффективных источников дохода в действительности у государства не было. Выход из этого противоречия М.М. Сперанский увидел в том, чтобы дополнить «сильные меры» «важными пожертвованиями»: в «Плане финансов» впервые за последние два десятилетия ставился вопрос о значительном увеличении налогового пресса.
В программном финансовом документе необходимость поправки доходной части бюджета за счет усиления податного бремени сопровождалась подробным обоснованием. Как полагал М.М. Сперанский, оклады всех существовавших податей и налогов весьма умеренны, к тому же они давно не повышались. Отсюда следовал вывод, сформулированный в двух отдельных параграфах. «§18. В первый раз, когда предстали чрезвычайные государственные нужды, самый естественный способ удовлетворения их был бы тот, чтоб умножить подати и налоги. Правительство всегда с основательностью может обратиться на тот прямой путь, коего, может быть, никогда оставлять не следовало. § 19. Последнее и самое важнейшее правило есть то, что из двух зол должно избирать кратчайшее и легчайшее; а между совершенным разрушением кредита государственного и всех бедствий, от сего происходящих, и между временным, хотя и сильным приумножением податей нет, конечно, никакого сравнения»313. Обращает на себя внимание то, что повышение налогов предлагалось М.М. Сперанским как временная мера. Это дополнительно подтверждалось в разделе, где в конкретных цифровых показателях приводились планируемые приходная и расходная части бюджета на 1810 г. Предлагая повышение ставок всех реальных налогов как минимум в два раза, автором «Плана финансов» специально оговаривалось, что все прибавки в податях устанавливаются только на 1810 год.
Александр I согласился с предложениями Сперанского, и в начале 1810 г. «План» был передан императором для обсуждения в Государственный Совет. Текст проекта был одобрен подавляющим большинством в Государственном Совете, и 2 февраля был издан манифест «О мерах, которые намерено правительство предпринять для приведения финансов в надлежащий вид», придавший концепции М.М. Сперанского силу закона. В отличие от предназначенного узкому кругу лиц рабочего проекта, «Манифест» подлежал публичной огласке. Именно поэтому в нем сухой откровенный тон был заменен пространным обоснованием смысла финансовых преобразований. Как отмечалось в «Манифесте», «...ассигнации сохранили свой свободный и обширный ход; но сравнительное их достоинство в отношении к серебру унизилось; цены на все вещи возросли; разные состояния людей претерпели от сего великое отягощение, между тем как другие сделали, от сего же самого, нарочитые прибытки, и таким образом долги государственные, возрастая ежегодно и не имея срочной и определительной уплаты, обратились в действительный и неуравнительный налог». Уподобив государственные долги «действительному и неуравнительному налогу», «Манифест» констатировал, что для борьбы с этим злом в распоряжении правительства есть целый комплекс мер — «многие источники государственных доходов без малейшего для народу отягощения будут приуготовлены и открыты». Однако поскольку обстановка требует экстренных действий, «...средства на ныне текущий (т.е. 1810 г. — Ред.) год приемлемые, по самой настоятельности нужд, ограничиваются двумя: всевозможным сокращением расходов и приумножением в существующих податях и налогах»314.
Государственные расходы планировалось сократить более, чем на 20 млн. рублей. Что же касается увеличения налогов, то Манифест 2 февраля 1810 г. рассматривал эту меру как важную и неотъемлемую часть целой системы широких финансовых преобразований: «...Умеренное возвышение податей, установляемое именно на тот конец, дабы отметить и уничтожить ежегодный налог, в виде долгов доселе существовавший, дабы положить надежные основания их уплате, дабы поддержать самый кредит государственных ассигнаций, дабы постановить твердое начало лучшему устройству финансов и единовременным усилием преградить навсегда их затруднения, дабы дать первое движение тем мерам, кои в течение сего года должны быть постепенно приуготовлены и приведены к исполнению, — умеренное возвышение податей, установляемое в сем виде и с сими точными предположениями, без сомнения, будет признано всеми благомыслящими, мерою столько же необходимою, как и для государства полезною»315.
За преамбулой «Манифеста» следовали распорядительные статьи, логически распадавшиеся на три основных блока и формулировавшие конкретные меры программы финансовых реформ. Первые статьи признавали все находящиеся в обращении ассигнации «действительным государственным долгом, обеспеченным на всех богатствах империи» и декларировали отмену новых выпусков бумажных денег, отныне все производство ассигнационного банка должно было состоять в замене ветхих денежных знаков новыми. Следующий блок статей предусматривал меры по сокращению государственных расходов. И, наконец, третий — объявлял о повышении налогового бремени, причем произошло не только увеличение всех существовавших прежде податей, но и введение новых.
Как гласил текст «Манифеста», «отменив второй статьею сего манифеста дальнейший выпуск ассигнаций и тем остановив преумножение государственных долгов, установляется прибавка в существующих ныне податях и налогах». Были повышены следующие сборы: подушная подать с казенных, удельных и помещичьих крестьян и с мещан, оброчная подать с казенных крестьян, подати с купеческих капиталов и с выплавляемой на заводах меди, таможенные пошлины, гербовый и паспортный сборы, Увеличена цена на казенную соль. Кроме того, в столицах (т.е. Петербурге и Москве) вновь устанавливались следующие виды налогов: процентный сбор с крестьян, проводящих торг с лавочек, сбор с иностранных Ремесленников, сбор с домов. Новым элементом в фискальных преобразованиях, сформулированных Манифестом 2 февраля 1810 г. было то, что правительство впервые в истории России сделало попытку привлечь к платежу прямых налогов и поместное дворянство. «Дабы определить сему пособию точную меру, — указывалось в законе, — полагается со всех помещичьих имений, не исключая и удельных, и прочих императорской фамилии принадлежащих, собрать единовременно и единственно на сей 1810 год умеренную часть их чистого дохода, расчисляя оный по количеству недвижимых их имуществ, в деревнях состоящих, по пятидесяти копеек с каждой ревизской души». Манифестом специально оговаривалось, что «все сии прибавки в податях устанавливаются на текущий ныне 1810 год и примут действие свое, считая с 1-го января сего года»316.
Жесткий курс Сперанского значительно облегчил Министерству финансов дело составления бюджетной росписи. Заявленное в Манифесте «умеренное» на текущий год повышение налогов на деле вылилось в весьма ощутимое усиление податного бремени. Ставки сборов были увеличены в среднем в 1,5 раза. В итоге доходная часть бюджета возросла со 105 млн. руб., первоначально запроектированных министром финансов, до 170 млн. руб. (позднее займы и «подкрепления» из различных ведомственных сумм и капиталов добавили к этой сумме еще 39 млн. руб.). Решительное сокращение по требованию М.М. Сперанского государственных расходов должно было, согласно утвержденной смете, обеспечить положительное сальдо в 25 млн. рублей. Однако суровая реальность не оправдала благих намерений реформатора. В действительности было издержано свыше 30 млн. руб. сверх утвержденной сметы, бюджетный год и на этот раз завершился дефицитом. Вследствие этого правительство было вынуждено отложить планировавшееся прекращение ассигнационных выпусков на 1811 г., а в 1810 г. выпущено было для покрытия прямых расходов новых банкнот на 43 млн. рублей317.
Сперанский твердо держался декларированных принципов, и все действия по части финансов с 1810 по 1812 г. были осуществлены под его непосредственным контролем. 1811 год начался тем, что налоги, установленные единовременно, в виде особенной и чрезвычайной меры, были преобразованы в постоянные. Смысл этой акции был обоснован в принятом 25 января Манифесте: «Рассмотрев настоящее положение государственных доходов. Мы находим, что мерами, в течение минувшего года принятыми, доходы государственные получили знатное приращение. В одних доходах постоянных, не считая временных и случайных, приращение сие простиралось ныне более нежели до 100.000.000 руб. Таким образом, сохраняя во всей силе и неприкосновенности постановление о пресечении выпуска ассигнаций, в манифесте 2-го февраля изображенное, яко один из коренных законов империи Нашей, обретаем Мы в настоящем положении доходов достаточные способы не только удовлетворить, без новых налогов, всем расходам на сей год предстоящим, но и оказать в некоторых из них возможное облегчение»318.
Однако декларированное Манифестом «облегчение» ограничилось только отменой сбора с помещичьих доходов, взимаемых в размере 50 коп. с каждой ревизской души. Хотя в 1811 г. не было сделано никакого возвышения в податных окладах, состоялось принятие ряда законодательных актов, принесших в казну дополнительные поступления: 18 мая был издан Манифест о новой переписи населения, существенно увеличивший число налогоплательщиков за счет естественного демографического прироста; установлена со введением вольной соляной продажи пошлина на прием соли319, сильно возвышена винная пошлина в привилегированных губерниях320.
Очередное повышение налогов не смогло, тем не менее, закрыть прорехи в бюджете на 1812 год. Ожидаемая сумма доходов обеспечивала лишь 2/3 предполагаемых расходов (234 из 340 млн. руб.). В новой ситуации министр финансов выступил с инициативой введения новых податей. Это предложение Д.А. Гурьева было под влиянием М.М. Сперанского отвергнуто Государственным Советом, и 29 января 1812 г. был издан манифест, в котором повелевалось все текущие расходы удовлетворить из существующих доходов321. Но менее, чем через две недели, 11 февраля, был издан новый манифест, учреждавший очередные временные прибавки в податях и новые пошлины. Однако, согласно логике Сперанского, последовательно отстаивавшего сформулированную в «Плане» программу реформирования финансов, никакого противоречия между двумя законодательными актами не существовало. Ожидаемые от повышения налогов денежные средства предполагалось потратить не на покрытие ежегодных расходов, а выделить по целевому назначению на оздоровление государственной кредитной системы. Еще в 1810 г. по замыслу М.М. Сперанского была учреждена Комиссия погашения долгов, действовавшая независимо от Управления финансов и отвечающая за платежи по займам и погашение ассигнаций. Манифест 11 февраля предоставлял в распоряжение Комиссии специальный капитал — доход от продажи государственных имуществ и суммы от прибавок к налогам. Последние складывались из повышенных подушной и оброчной податей, сбора с купеческих капиталов, пошлин с чая, пива, гербовой бумаги, паспортов, подорожных, пересылки писем и посылок. Кроме того, были установлены новые пошлины с торгующих крестьян и учрежден сбор с помещичьих доходов по добровольному их объявлению. Прибавки не должны были включаться в общую роспись государственных доходов, а предназначались «единственно на погашение долгов»322. Но, несмотря на принятый законодательный акт, Комиссия погашения долгов так и не приступила к своей деятельности, хотя новые подати и налоги были введены в действие. Предположения М.М. Сперанского об отдельном управлении долгами и источниками их обеспечения, подобно многим другим частям его плана, не осуществились: налоги, назначенные на погашение долгов, пошли в общую массу казны, остро нуждавшейся в средствах для ведения войны 1812 г., которая обострила неблагополучное состояние экономики империи323.
Манифестом 11 февраля о преобразовании Комиссии для погашения долгов и очередном повышении налогов завершилась финансовая деятельность М.М. Сперанского. Обвиняемый многочисленными недоброжелателями в таких грехах, как членство в масонской ложе, секретные контакты с агентами Наполеона и продажа государственных тайн, еще недавно самый влиятельный сановник России попал в царскую немилость и 17 марта 1812 г. был выслан из Петербурга под надзор полиции.
Что же послужило причиной опалы всесильного Государственного секретаря и провала его программы оздоровления отечественных финансов? По всей видимости, решающими стали два обстоятельства. Во-первых, для решения таких глобальных задач, как создание стабильной денежной единицы и рационализация государственных расходов, было выбрано далеко не благоприятное время. Кризисная экономическая ситуация усложнялась вынужденным разрывом традиционных деловых связей в результате присоединения к системе «континентальной блокады» Англии, а также с колоссальными военными расходами в преддверии неизбежного столкновения с наполеоновской Францией.
Другой промах Сперанского заключался в том, что для борьбы с одним злом, бумажно-денежной инфляцией и ее последствиями, было выбрано зло едва ли меньшее — существенное ужесточение налогового бремени. Ни одна правительственная акция не вызывала столь единодушного неприятия всех слоев общества, как эта. В итоге реформаторские начинания разбились о глухую стену всеобщего осуждения. По справедливому наблюдению одного из дореволюционных исследователей, «как ни старался Сперанский разъяснять свою теорию в введениях к манифестам, коими объявлялось то прекращение выпуска ассигнаций, то усиление прежних налогов, то введение новых, то учреждение банков и комиссии погашения долгов, то, наконец, продажа государственных земель, — все это было принято публикой и массой народа только с одной стороны — как сознание правительства в расстроенном состоянии финансов государства и как отягощение всех классов новыми налогами с целью увеличения государственных доходов. В результате большинство пришло в такому заключению: «прежде не говорили нам о плохом состоянии финансов, о долгах государственных и не возвышали податей и налогов»324. По словам другого автора прошлого века, после очередного повышения налогов «народ почувствовал новую тягость и виновником этого начал считать Сперанского; тогда заговорили: дерет этот попович кожу с народа»325.
Несогласие с курсом Сперанского, и прежде всего с повышением налогов, высказывали и многие известные общественные деятели. Уже в 1810 г. В.П. Кочубей, член состоявшего из либеральных единомышленников царя Негласного комитета, подал Александру I записку «Об исправлении финансовой системы», в которой отмечалось, «что нельзя отнюдь ожидать, чтоб одни налоги могли вывести нас из затруднительного положения, в коем мы находимся. В настоящем распорядке вещей всякий год надобно будет их добавлять и правительство, обращаясь в круге порочном, никогда из оного не выйдет»326.
Если даже сторонники умеренных реформ, вроде В.П. Кочубея, критиковали действия правительства, то консервативная оппозиция решительно высказалась против осуществления социально-экономических преобразований. Ее своеобразным манифестом стала написанная великим русским историком Н.М. Карамзиным «Записка о старой и новой России». Рукопись «придворного историографа» ходила в списках во многих модных дворянских салонах, а в 1811г. попала к императору. «Записка» отражала недовольство возможностью какого-либо ограничения самодержавия, и с этой точки зрения нелицеприятному разбору подвергались все начинания М.М. Сперанского, в том числе и его финансовые преобразования. «Умножать государственные доходы, — писал Н.М. Карамзин, — новыми налогами есть способ весьма ненадежный и только временный... Казна богатеет только двумя способами: размножением вещей или уменьшением расходов — промышленностью или бережливостью... Миллион, сохраненный в казне за расходами, обращается в два; миллион, налогом приобретенный, уменьшается ныне в половину, завтра будет нулем»327.
Авторитетное мнение такого серьезного оппонента, как Н.М. Карамзин, без сомнения, повлияло на отстранение Сперанского от государственной деятельности и на переход Александра I на сторону сильной партии противников социально-экономических преобразований. Оказались невостребованными разработанные Сперанским многообещающие проекты — судебная реформа, учреждение Государственной думы, к осуществлению которых Россия приступит лишь через несколько десятилетий328. Эта же судьба постигла и основанный на рациональных началах «План финансов».
Однако нельзя сказать, что развитие финансовой науки в России остановилось. Более того, уже через несколько лет после «Плана финансов», в 1818 г., был опубликован первый крупный труд в области налогообложения — «Опыт теории налогов». Эта работа принадлежала перу русского государственного деятеля, экономиста Н.И. Тургенева (1789— 1871 гг.), который по праву считается зачинателем российской науки о налогообложении. Н.И. Тургенев теоретически обосновал, что собираемые средства необходимы для выполнения многих государственных функций, и требовать уничтожения налогов значило бы требовать уничтожения самого общества. «Государство, или, точнее сказать, правительство, ничего не может делать для граждан, если граждане ничего не делают для государства», — отмечал Н.И. Тургенев. При этом потенциальный предел налогового бремени Н.И. Тургенев напрямую увязывал с образованностью народа: «Успехи образованности, по мере их благодетельного влияния на нравы и обычаи народов, действовали и на усовершенствование системы налогов... налоги начали быть распределяемы и собираемы с большею справедливостью и платимы с большей готовностью»329.
Некоторое время спустя в Казани увидело свет другое известное исследование, ставшее серьезным вкладом в развитие финансовой науки — книга И. Горелова «Теория финансов» (1845 г.), посвященная общей теории налогообложения, монопольным доходам и государственному кредиту. И в последующем, в XIX и начале XX в., в России вышло немало известных трудов по теории налогов. Их проблематика, в основном, затрагивала вопросы сущности налогов, их форм, видов, выполняемых ими функций.
Широко известными стали имена таких ученых-экономистов, как И. Озеров, А.А. Исаев, А. Соколов, В. Твердохлебов, И.Янжул, которых по праву можно отнести к классикам отечественной экономической науки.
308 Корф Н. Жизнь графа Сперанского. Т. 1. СПб., 1861. С. 189.
309 Вопреки принятой Сперанским практике текст доклада не был напечатан даже для членов Государственного Совета, оставшись в рукописном виде. В полном объеме «План финансов» был опубликован 75 лет спустя в «Сборнике Русского императорского исторического Общества» (Т. 45. СПб., 1885).
310 Налоги: Учеб, пособие. 5-е изд. перераб. и доп. / Под ред. Д.Г. Черника. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 21.
311 Сборник императорского Русского Исторического общества. Т. 45. СПб., 1885. С. 2.
312 Там же. С. 13.
313 Там же. С. 10.
314 ПСЗ-1. Т. XXXI. 1830. № 24. 116. С. 54-55.
315 Там же.
316 Там же.
317 Печерин Я.И. Исторический обзор росписей государственных доходов и расходов с 1803 по 1849 год включительно. СПб., 1896. С. 19—21.
318 ПСЗ-1. Т. XXXI. 1830. №24.494.
319 Там же. Манифест от 5 ноября. № 24.851.
320 Там же. Манифест от 11 декабря. №24.913.
321 Там же. Манифест от 29 января 1812 года. № 24.976.
322 Там же. Манифест от 11 февраля 1812 года. №24.992.
323 Министерство финансов. 1802—1902. Т. 1. СПб., 1902. С. 180—181.
324 Каючов М. О заслугах графа Сперанского в финансовом отношении // Юридический вестник. 1880. Январь—февраль. С. 13.
325 Печерин Я.И. Указ. соч. С. 37.
326 Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. 102.
327 Карамзин Н.М. Записка о старой и новой России. М., 1977. С. 187.
328 См.: Ганелин Р.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. СПб., 1991. С. 131; Политическая история: Россия —СССР— Российская федерация. Т. 1. М., 1996. С. 165.
329 Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. 3-е изд. М: Госсоцэкономиздат, 1937. С. 9-10.
<< Назад Вперёд>>
