Налоговая политика М.Х. Рейтерна
Серьезный импульс началу правительственных преобразований был дан Александром II. 9 (21) марта 1857 г., он писал своему брату великому князю Константину Николаевичу, являвшемуся членом Финансового комитета: «Теперь меня крайне озабочивает положение наших финансов, оно таково, что нам надобно всеми средствами стараться из него выйти»356. Министр финансов Петр Федорович Брок, вступивший на свой пост в 1852 г., столкнулся с серьезными проблемами. Военные расходы превышали полмиллиарда рублей, а бюджетные дефициты в период 1854—1856 гг. составили около 600 млн. рублей. Для покрытия дефицита правительство вновь обратилось к испытанным средствам — заимствованиям из государственных кредитных учреждений и выбросу ассигнаций. В 1853—1857 гг. количество бумажных денег в обращении возросло более чем в два раза, следствием чего стали неудержимое падение курса рубля, прекращение размена кредитных билетов на золото и серебро и исчезновение с денежного рынка звонкой монеты. Финансовое расстройство сопровождалось разразившимся в конце 1850-х годов промышленным кризисом, в ходе которого сократилось производство, многие торгово-промышленные предприятия терпели крах, ситуация усугублялась начавшимся оттоком из России иностранных капиталов.
После Крымской войны побежденная Россия оказалась в состоянии международной изоляции, и российское правительство в немалой степени из соображений государственного престижа стремилось к изменению прежней социальной политики. В Бельгии в 1855 г. стали выпускать
Налоговая политика М.Х. Рейтерна специальную газету «Le Nord» («Север»), которая, по словам министра внутренних дел С.С. Ланского, должна была «ознакомить Европу с действительным положением дел в России». Как писал русский историк В.О. Ключевский, «Севастополь ударил по застоявшимся умам», мертвящая атмосфера цензурного гнета постепенно сменялась гласностью.
Правительство приступило к преобразованиям, не имея предварительно разработанного систематического плана, концепция реформ вырабатывалась постепенно. Подготовкой отмены крепостного права занимался Главный комитет по крестьянскому делу, в ведении которого находились редакционные комиссии, рассматривавшие отзывы дворянских губернских комитетов. Существенную роль в разработке крестьянской реформы сыграла прогрессивно мыслящая бюрократия, на которую опирался Александр II. Редакционные комиссии возглавлял либеральный деятель генерал-адъютант Я.И. Ростовцев, а видное место в их работе занимали товарищ министра внутренних дел Н.А. Милютин, известный путешественник П.П. Семенов-Тян-Шанский, ставшие впоследствии министрами финансов М.Х. Рейтерн и Н.Х Бунге. 19 февраля 1861 г. после обсуждения в Главном комитете и Государственном Совете Александр II подписал «Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» и «Манифест об освобождении крестьян». Став юридически свободными, крестьяне надолго оказались в экономической зависимости: получив без выкупа личную свободу, они наделялись землей за выкуп. Около четверти суммы обшей стоимости земли крестьянин должен был единовременно уплатить помещику, остальную сумму помещик получал от государства, а крестьянин погашал ее в течение 49 лет. Эта операция получила название выкупных платежей.
В 1860—1870-е гг., вошедшие в историю России как эпоха Великих реформ, произошли коренные преобразования, которые затронули практически все важнейшие стороны жизни как общества, так и государства. Были проведены экономические (ликвидация крепостного права, изменение банковско-кредитной системы), внутриполитические реформы (реорганизация системы управления, судебная, земская, городская, военная), реформы в области образования и культуры (школьная, университетская, цензурная). В числе прочих преобразований, необходимость которых осознавалась правящими кругами, было реформирование податной системы.
С марта 1858 г. во главе финансового ведомства стал 66-летний Александр Михайлович Княжевич, прослуживший в министерстве без малого полвека и являвшийся в недавнем прошлом ближайшим сотрудником Е.Ф. Канкрина. Под его руководством был разработан детальный проект перестройки бюджетного дела и всей финансовой системы. В проекте подчеркивались несовершенство русских финансов и кредита, невероятная податная обремененность населения, громоздкость и дороговизна бюрократического аппарата, вред откупной системы, угрожающий рост государственной задолженности. В нем выдвигалось предложение реорганизовать налоговую систему страны, отменить винные откупа, увеличить таможенный доход, ввести акцизные сборы.
В 1859 г. были образованы две постоянно действующие комиссии, ставшие своего рода мозговыми центрами финансовых реформ: одна, при Государственном контроле, для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии; другая, при Министерстве финансов — для пересмотра податей и сборов. Работа первой комиссии оказалась успешной и плодотворной, по сформулированным ею предложениям была осуществлена коренная реформа государственного хозяйства. В дореформенное время каждое ведомство имело отдельный бюджет, государственная роспись не считалась обязательной к исполнению, отчетность была несовершенна, а контроль отсутствовал. Выработанная комиссией реформа утвердила принципы бюджетного и кассового единства, провозгласила гласность государственного бюджета. О том, насколько была неожиданной для современников, не забывших николаевские порядки, эта акция, говорит следующий характерный эпизод. Начальник отделения Министерства финансов, хранящего все финансовые документы, получив указ об обнародовании государственной росписи и уведомление об отправке ее в типографию, явился к министру и заявил, что «обнародование росписи повлечет за собой революцию», подал в отставку и просил немедленно уволить его со службы. Поскольку увещания и разъяснения главы финансового ведомства не подействовали, пришлось перепоручать дело публикации другому лицу357. Вопреки опасениям добросовестного чиновника революции не произошло, а опубликование государственной росписи, впервые сняв многовековую завесу тайны, повысило доверие к отечественным финансам и реформаторским правительственным начинаниям.
Менее эффективными оказались занятия Комиссии по пересмотру податей и сборов, которая столкнулась с гораздо более серьезной проблемой. С одной стороны, действовать приходилось с оглядкой на вероятное снижение государственных доходов, что сковывало возможности применения кардинальных мер. С другой стороны, налоговая система была теснейшим образом связана с состоянием общества, в котором еще не были изжиты сословные пережитки. При этом правительство не только осознавало несовершенство существовавшей податной системы, но и ясно представляло основное направление реформы. В Высочайшем указе об образовании комиссии была достаточно четко сформулирована ее задача: «...уничтожение податной сословности и отмена подушной подати с понижением всякого рода сборов и повинностей, лежащих на крестьянах, до размера, соответствующего их платежным силам»358. В 1862 г. был разработан проект отмены подушной подати и замены ее всеобщим поземельным налогом. Однако он был признан Министерством финансов «чрезмерным», хотя на самом деле не разрушал сословный характер обложения.
В 1862 г. управляющим Министерством финансов был назначен выходец из древнего лифляндского дворянского рода Михаил Христофорович Рейтерн, деятельность которого положила начало реформированию российской податной системы. После окончания в 1839 г. Царскосельского лицея он начал службу в Министерстве финансов, а в 1855—1858 гг. в числе нескольких высокопоставленных чиновников был по предложению
Комитета финансов командирован для ознакомления с бюджетным делом за границу в США и развитые европейские страны. По возвращении Рейтерн выступил в прессе с рядом специальных статей, в которых, касаясь остроты финансового кризиса, настаивал на принятии решительных и последовательных мер. Рейтерн предлагал сократить армию и флот и резко снизить государственные расходы на содержание аппарата управления. В области налогового дела он считал необходимыми отмену питейных откупов и преобразование податной системы на основе подоходности. Для этого предусматривалось введение налогов на помещичьи земли, недвижимость в городах, обеспечение более справедливой раскладки гильдейских сборов за право торгово-промышленной деятельности, обложение гербовой пошлиной тех коммерческих сделок, которые ранее были от нее освобождены359.
Первыми серьезными мерами Рейтерна в деле преобразования системы прямых налогов стали отмена подушной подати с мещан, замена ее налогом на городские недвижимые имущества, а также гильдейская реформа.
Отмена в 1863 г. подушной подати с мещан носила в значительной мере демонстративный характер и не была продиктована фискальными соображениями, так как доходы от сборов, вносимых мещанами, были не велики и их отмена не нанесла сколько-нибудь заметного ущерба казне. Взамен отмененной подати с мещан был установлен налог на городское недвижимое имущество (жилые дома, примыкающие к ним дворы и постройки, фабрики, заводы, бани, складочные места), а также пустопорожние земли, сады, огороды, оранжереи. Таким образом, налог этот являлся исключительно городским и одинаково распространялся на жилые и нежилые строения, на застроенную и незастроенную землю. Первоначально налог с городского недвижимого имущества не был распространен на Бессарабскую область и Сибирь, где начал взиматься, соответственно, с 1870 и 1873 гг.
До 1883 г. общая сумма подомового налога не изменялась и приблизительно равнялась 0,2% ценности городского недвижимого имущества, с 1884 г. она неоднократно повышалась. Раскладка установленного по стране законодательным образом оклада налога переносилась на губернии в лице земских собраний, а затем на усмотрение городских дум или управ — органов местного самоуправления, которым предоставлялось право, исходя из особых обстоятельств, понижать оклад с отдельных недвижимостей, но с тем условием, чтобы сумма налога не была менее 25 коп. По мнению специалистов, этот налог нуждался в более совершенных и однообразных правилах оценки и более рациональной методике определения объекта обложения, поскольку вследствие несовершенства городских оценок его ставка даже в пределах одного города являлась крайне неравномерной.
1 января 1863 г. было обнародовано новое «Положение о пошлинах за право торговли и промыслов», вступившее силу в 1865 г. и положившее начало изменениям в обложении торгово-промышленной деятельности. В целом гильдейские принципы деления предпринимателей сохранялись, обложение по-прежнему строилось не на подоходной основе, а на внешних признаках (патентная система). Наибольшие сдвиги произошли лишь в правовой сфере предпринимательской деятельности. Положением 1865 г. декларировалась полная свобода занятий торговлей и промышленностью при условии выборки промысловых свидетельств. Приобретение купеческих прав становилось доступным для всех желающих, располагавших соответственным капиталом. Отменялись крестьянские свидетельства (документы, аналогичные промысловым свидетельствам, но выдававшиеся лично несвободным крестьянам), зато введены были свидетельства на мещанские промыслы (предпринимательство в мелких масштабах). Таким образом были смягчены слишком резкие ограничения, характерные для эпохи крепостного права. Сословная принадлежность стала зависеть исключительно от размаха торгово-промышленной деятельности: владельцы крупных торгово-промышленных предприятий автоматически становились купцами. Общий уровень обложения был снижен, а большинство сельских промыслов вообще освобождено от налогов.
Этим, в основном, и ограничиваются особенности нового законодательства. В системе и способах промыслового обложения в 1865 г. сравнительно с 1824 г. не произошло никаких существенных изменений. Как и прежде, налог уплачивался посредством покупки гильдейского свидетельства (патента). Главную роль в определении разряда свидетельства играли два внешних фактора: способ или род торговли (оптовая, розничная или мелочная) и географические коэффициенты — разделение местностей на пять классов (кроме того, учитывалось число заведений, принадлежавших одному лицу или обществу, число помещений для торговых заведений и число рабочих для промышленных предприятий). Согласно закону («Положение о пошлинах за право торговли и промыслов» от 9 февраля 1865 г.) налог взимался ежегодно в двух видах. Первый — в виде платы за свидетельство на право производства торговли или промысла. Свидетельства были трех основных типов — 1 гильдии, 2 гильдии и на мелочный торг (в коммерции — в целом соответствовали уровням оптовой, розничной и мелочной торговли). К первой гильдии причислялись по закону все наиболее крупные заведения — банкирские и комиссионерские дома, акционерные общества и товарищества на паях, а также предприятия, заключавшие подряды и поставки на сумму свыше 15 тыс. руб.). Второй — в виде платы за билеты на торговые и промышленные заведения360.
Ни размеры торговых или промышленных оборотов, указывающие на объем и силу предприятия, ни относительная их прибыльность, ни сумма вложенного основного капитала в расчет не принимались361. Недостатком такой системы была крайняя неравномерность обложения, при которой некрупные предприниматели несли одинаковое бремя налогов с более крупными. Это ущемляло интересы как значительной части капиталистов, так и казны, неспособной получать налоги со значительных капиталов.
Если изменения в системе прямых налогов были достаточно заметны в российском городе, то в деревне дело обстояло иначе. Подушная подать с крестьян, действовавшая в течение полутора веков, оставалась неизменной. Рейтерн считал, что в аграрной стране, где главным плательщиком прямых налогов являлось крестьянство, во избежание расстройства финансовой системы необходимо «ограничиться теми мерами, которые облегчили бы слишком обремененную часть крестьянских сословий и вместе с тем приблизили бы время, когда осуществление обшей реформы прямых податей окажется возможным». Исходя из этого, он предложил оставить общую сумму прямых налогов с крестьян без изменений, осуществить новую перепись населения и предоставить перераспределение подушных сборов между уездами губернским земским собраниям, а между селениями — уездным362.
В 1863 и 1867 гг. для достижения «некоторого соответствия подушной подати имущественным условиям плательщиков» взамен однообразного обложения ревизских душ была установлена шкала окладов, учитывавшая до известной степени местные условия. Кроме того, в 1865 г. было принято постановление не взимать подушной подати с «неспособных к работе дворовых людей», в 1869 г. была отменена круговая порука при уплате прямых налогов для селений, насчитывавших менее 40 ревизских душ, а в 1875 г. эти общества освобождались от платежа за поступивших в военную службу, умерших, неспособных к работе по увечью, старости или болезни. Меры эти были продиктованы ростом недоимок, которые становились непосильными для небольших селений: если в среднем по России на каждую работоспособную мужскую душу приходилось по два душевых оклада, то здесь число окладов достигало четырех-пяти. Это означало, что при среднем душевом окладе по империи в 2 руб. 26 коп., в этих селениях на одного работника могло причитаться до 11 руб. 30 коп., а при высшем окладе в 4 руб. 53 коп. — до 22 руб. 65 коп. одной подушной подати, не считая тяжести мирских сборов363.
Осознавая необходимость изменений и рассматривая проекты отмены подушных сборов, правительство одновременно повышало их оклады. В частности, в 1862 г. были повышены душевые оклады по среднему вычислению на 0,9%, что должно было дать казне дополнительно 1 млн. рублей. В декабре 1862 г. был введен «временный», только на 1863 г., сбор в среднем исчислении по 25 коп. на душу, что увеличило общий размер подушной подати еще на 6 млн.. рублей. Как это часто случалось в российской налоговой практике, временный сбор стал постоянным, а в 1867 г. оклад был повышен дополнительно на 50 коп. с души, что принесло казне 10 млн. рублей. С 1867 г. до отмены в 1887 г. подушной подати с крестьян изменения окладов больше не проводились.
Однако не эти повышения окладов вызвали ухудшение экономического положения крестьянства, характерное для пореформенной России. Дело в том, что правительство, пойдя в 1861 г. на нарушение частновладельческих прав помещиков, решило возместить их потери за счет сельского населения. Крестьянская реформа вызвала возникновение выкупных платежей, взимавшихся с сельского населения за выкуп земельных наделов у помещиков. Правительство выплатило помещикам сумму выкупа, которую крестьяне обязаны были погасить за 49 лет по 6% ежегодно. Сумма исчислялась из величины оброка, выплачиваемого до реформы. Таким образом, выкупные платежи по своему происхождению представляли уплату сельским населением процентов и погашения по выданной казной ссуде, но по способу взимания, раскладке и установившемуся взгляду на них самих плательщиков они ничем не отличались от прямых налогов. Выкупные платежи являлись главнейшей статьей расхода для крестьянства и составляли около 75%, а в некоторых губерниях и до 90% всех сборов, взимаемых с сельского населения. Составляя весьма значительные денежные суммы, выкупные платежи играли по сути туже роль, что и подушные сборы, поддерживая деление народа на привилегированные и непривилегированные слои. Выкуп для крестьянина был обязателен, до окончания выкупной операции он не мог отказаться от надела и уехать из деревни без согласия сельского схода, который, будучи связан круговой порукой, неохотно шел на это.
Последним изменением в области прямых налогов, осуществленным в период руководства Рейтерном Министерством финансов, было введение в 1875 г. государственного поземельного налога, которому подлежали как общинные, так и частновладельческие земли. В истории России земельный налог являлся старой формой обложения, известной еще в Киевской Руси и распространенной в период Средневековья в виде посошной подати. Однако с переходом в конце XVIII в. от поземельной системы сбора налогов к подворной посошная подать начинает терять свое значение, а в царствование Петра I вовсе исчезает, уступив свое место подушному налогу. С тех пор вплоть до второй половины XIX в. Россия не знала поземельного налога. Вновь он был возрожден в 1853 г. под названием государственного земского сбора, облагавшего в пользу земств все как заселенные, так и незаселенные земли. И лишь в 1875 г. эти поступления, переименованные в государственный поземельный налог, стали направляться в государственный, а не местный бюджет. Налогом облагались все земли, кроме казенных, общая сумма с каждой губернии определялась путем умножений количества облагаемой земли на средний с одной десятины оклад, установленный в законодательном порядке. В 1884 г. величина этих окладов колебалась между 1/4 коп. в северных губерниях (Олонецкая, Архангельская) до 17 коп. в южных черноземных (Курская). Сумма налога, назначенная на губернию, распределялась между уездами губернским земским собранием соответственно количеству или доходности земли каждого уезда, а в пределах последнего разверстывалась между отдельными владельцами уездной земской управой. С крестьян этот налог взимался по душевому принципу и, составляя в среднем 50 коп. с души, давал казне около 13 млн. рублей.
Преобразования косвенного обложения. Изменения в системе прямых сборов не отличались финансовой эффективностью, являясь своеобразным вектором направления курса правительства в области податной реформы, свидетельством о его намерениях. Самые же существенные с точки зрения Увеличения налоговых поступлений преобразования состоялись в области косвенных налогов. Главное из них — замена винных откупов акцизом, было достигнуто в результате острой борьбы сторонников старого и нового начала. Еще при предшественнике Рейтерна А.М. Княжевиче в 1859 г. Вопрос об откупах обсуждался в Государственном Совете, большинство членов которого высказалось в пользу акциза. На следующий год по решению Государственного Совета была создана специальная комиссия во главе с либеральным деятелем А.П. Заблоцким-Десятовским, состоящая из чиновников Министерства финансов и винокуренных заводчиков, которая и подготовила основные положения реформы. Однако решение об отмене откупов откладывалось усилиями влиятельной группы откупщиков, убедившей Министерство финансов в необходимости рассмотреть сформулированную ими альтернативную программу. Суть ее состояла в следующем. Откупщики должны были продолжать сбор акциза со спиртных напитков на территории всей страны и одновременно брали на себя перед правительством обязательство построить разветвленную сеть железных дорог протяженностью около 2800 верст. Это предложение летом 1862 г. было распубликовано в газетах и стало достоянием гласности. Однако после того, как Министерство финансов возглавил М.Х. Рейтерн, который посоветовал императору отклонить проект откупщиков, участь питейного налога была, наконец, решена364.
В 1863 г. в великорусских губерниях была отменена система откупов, а в землях, пользовавшихся привилегиями (губернии Царства Польского, Малороссии и Белоруссии) покончено с остатками «пропинационного права» (право свободного изготовления и продажи вина), в результате чего правительственный контроль за его торговлей утвердился на всей территории империи. Акциз составлял 4 руб. за каждое ведро чистого спирта, что соответствовало 1,6 руб. за ведро (12,3 л.) стандартной 40% водки. Отмена откупов прошла без неблагоприятных последствий для финансов, что подтверждало высказывавшиеся правительством мысли о негативной роли этой патриархальной формы сбора налога. Более того, уже в первый (1863 г.) год действия акцизной системы питейные доходы казны составили 138 против 126 млн. руб., полученных от откупщиков в 1862 г. Питейные доходы имели тенденцию к возрастанию и в дальнейшем.
К числу малозаметных перемен, имевших тем не менее существенное значение с точки зрения фиска, следует отнести и другие преобразования в косвенном обложении. В 1862 г. было объявлено о прекращении казенной добычи и продажи соли. Государственные соляные источники передавались в частные руки, торговля солью становилась свободной, а соляной доход облагался акцизом. Начиная с 1860 г. удельный вес косвенных налогов в бюджетных доходах стал быстро возрастать и опережать поступления прямых податей, произошло значительное повышение акцизов на сахар и табак. В 1880 г. акциз с сахара достиг 4,2 млн. руб. против 334 тыс. в 1856 г. Значительно увеличился и доход от обложения табака, достигнув, соответственно, 2,5 млн. руб. против 151 тыс.365, причем в 1871 г. табачный устав был распространен на Сибирь и Царство Польское, а в 1877 г. обложение распространено на махорку, до этого времени употреблявшуюся в нефабрикованном виде и не подлежавшую акцизу.
Сугубо фискальными соображениями были продиктованы и такие меры правительства, как принятие в 1874 г. нового Устава о гербовом сборе, установление сбора со страхований, с пассажирских билетов и грузов большой скорости (с 1879 г.). Последняя мера — налог на пассажиров в размере 25% с цены билетов 1 и 2 класса и 15% с цены билетов 3 класса, взимание 25% за провоз пассажирского багажа и товаров большой скорости — вызывала многочисленные нарекания специалистов в области теории и практики финансового дела. Введение этого налога повело к увеличению числа пассажиров третьего класса и убыли первого и второго, что поначалу послужило причиной недобора выручки от пассажирского движения для многих железнодорожных линий.
355 Российские самодержцы. 1801 — 1917. М., 1993. С. 156.
356 Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861 — 1874. (К вопросу о выборе путей развития) // Великие реформы в России. 1856—1874. М., 1992. С. 27.
357 Погребинасий А.П, Очерки по истории финансов дореволюционной России. М., 1954. С. 98.
358 ПСЗ-2.Т. XXXVII. № 34.734. 10 июля 1859 г.
359 Степанов В.Л. Михаил Христофорович Рейтерн // Отечественная история. 1994. №6. С. 36-37
360 ПСЗ-2. Т. XL. №41.779.
361 Рудченко И.Я. Исторический очерк обложения торговли и промыслов в России. СПб., 1893. С. 197-199.
362 Ананьич Н.И. К истории отмены подушной подати в России // Исторические записки. №94. М., 1974. С. 185.
363 Там же. С. 186.
364 Крисчн Д. Забытая реформа: Отмена винных откупов в России // Великие реформы в России... С. 134.
365 Министерство финансов... С. 529—535.
<< Назад Вперёд>>
