Реформа налогового управления империи
Вместе с тем некоторые службы налогового дела были рассредоточены по разным ведомствам. Так, заведование соляным доходом оставалось по-прежнему в ведении Департамента горных и соляных дел, что с введением соляного акциза и с постепенным упразднением казенного управления теряло смысл.
Заведование прямыми налогами также оставалось несовершенным. Сборы подушные, податные и поземельные находились в ведении Департамента разных податей и сборов (который также заведовал ревизской частью и промысловым налогом), тогда как сношения о своевременном поступлении, взыскании недоимок проходили по Департаменту государственного казначейства.
Преобразования начались в 1863 г., когда по закону 15 апреля соляная часть была присоединена к Департаменту разных податей и сборов. Затем последний был разделен на два самостоятельных департамента — окладных и неокладных сборов. Первый заведовал податями, земскими повинностями, ревизской частью и сбором промыслового налога, а также принял на себя дела Государственного казначейства по наблюдению за поступлением податей и взысканием недоимок: второй — акцизами с питей и соли, а также гербовыми, крепостными, канцелярскими и прочими неокладными сборами. Годом позже состоялась передача из Департамента окладных сборов в Департамент мануфактур и внутренней торговли всего делопроизводства, касавшегося выдачи свидетельств на право торговли и промышленности и поступления за них в казну соответствующего сбора. И, наконец, еще одно учреждение финансового ведомства, связанное с податным делом — Департамент внешней торговли, был переименован в Департамент таможенных сборов.
То, как происходило на деле реформирование центральных органов налогового управления, каковы были их штат и пределы функциональных обязанностей, можно проиллюстрировать примером Департамента окладных сборов. Во главе этого ведомства традиционно стояли квалифицированные сотрудники с высокими деловыми качествами. Характерно, что профессиональная репутация сотрудников Министерства финансов являлась важнейшим критерием отбора руководителей, перевешивающим даже такой важный для самодержавной России фактор, как политическая благонадежность. Как считал великий князь Александр Александрович (будущий царь Александр III), «личный состав Министерства финансов по своему крайнему либерализму не вселяет к себе особенного доверия в отношении благонадежности»366. Одним из оснований этого убеждения послужила история активного участия в организации Польского восстания 1863 г. вице-директора Департамента разных податей и сборов И.П. Огрызко. Выяснилось, что он являлся представителем руководящего центра польской повстанческой партии в Петербурге, в 1864 г. был арестован и приговорен к каторжным работам. Несмотря на этот казус, первыми директорами образованного в 1863 г Департамента окладных сборов стали чиновники польского происхождения — Станислав Яковлевич Наржимский (1863—1865 гг.) и Константин Иванович Домонтович (1865—1874 гг.). Кстати говоря, к числу «левых» несколько позднее относили и других сотрудников— директора департамента Александра Александровича Рихтера (в 1882—1887 гг.), вице-директора Владимира Ивановича Ковалевского.
Департамент окладных сборов был образован в 1863 г. из нескольких существовавших ранее структур — первого Отделения Департамента разных податей и сборов и Управления земскими повинностями Департамента государственного казначейства. На него возлагались функции заведования податями, сбором промыслового налога, земскими повинностями, ревизской частью, наблюдения за поступлением податей и взысканием недоимок. Согласно нормативным предписаниям Департамент окладных сборов был образован в составе пяти отделений: два распорядительных отделения для составления смет и раскладок земских повинностей и переписки по этим делам: контрольное отделение для ревизии годовых контрольных отчетов Казенных палат, составления отчетов для Государственного контроля и соответствующей переписки, бухгалтерское отделение для ревизии ежемесячных ведомостей Казенных палат о наличных суммах, сборах, расходах земских повинностей, внесения этих ведомостей в бухгалтерский отчет, составления из них табелей, генеральных счетов и соответствующей переписки; ревизское отделение, в котором сосредоточены ревизская часть вообще, перечисление лиц податного сословия к окладам, исключение из них, рассмотрение вопросов относительно платежа податей различными сословиями, взыскание гильдейских повинностей, предоставление налоговых льгот, а также вопросы награждений перемещений по службе сотрудников департамента и чиновников казенных палат.
Первоначально в штатах Департамента окладных сборов были утверждены 55 чинов (директор, вице-директор, 6 начальников отделений, 6 контролеров и бухгалтеров, 9 их помощников, 8 столоначальников, 7 их помощников, 6 счетных чиновников, 30 канцелярских чиновников, регистратор и архивариус), на содержание которых отпускалось 66 259 рублей в год. Позднее количество чиновников менялось. Сначала оно было несколько сокращено в связи с тем, что по настоянию министра финансов Н.Х. Рейтерна в 1864 г. был образован Департамент торговли и мануфактур, которому передались все дела, связанные с заведованием промысловым налогом. В 1869г, штат сотрудников Департамента окладных сборов возрос на семь единиц. Это объяснялось тем, что правительство, стремившееся после восстания 1863 г., урезать остатки автономии Царства Польского и организовать его административное устройство по общему для империи образцу, упразднило особое финансовое управление Царства Польского и передало его в Министерство финансов.
Не менее существенные организационные изменения произошли в системе местного налогового управления. В дополнение к Казенным палатам были организованы губернские окружные акцизные управления. Основные принципы их деятельности были сформулированы в принятом в 1861 г. положении о питейном сборе, согласно которому в каждой губернии или области учреждались акцизные управления, а в уездах (одном или нескольких) подчиненные им окружные акцизные управления. Губернское управление состояло из управляющего, его помощника, ревизоров и канцелярии, окружное — из надзирателя и его помощников, которые следили за выделенными им участками. Губернское акцизное управление подчинялось непосредственно Министерству финансов, главе же местной исполнительной власти — губернатору предоставлялись лишь самые общие, без права вмешательства в хозяйственные распоряжения, полномочия и обязанность по требованиям должностных лиц акцизного управления оказывать содействие со стороны полиции. На последнюю возлагалось также наблюдение за исполнением правил положения о питейном сборе, но в области надзора за поступлением налога ее деятельность была строго ограничена рамками специальной инструкции Министерства финансов. Дальнейшие изменения в организации акцизного управления состояли в последовательном объединении под его контролем управления всеми остальными акцизными сборами.
Эти перемены повлекли изменение полномочий казенных палат, деятельность которых стала ограничиваться главным образом поступлениями прямых (окладных) налогов. В их составе после учреждения акцизных управлений были упразднены питейные и соляные отделения. Деятельность казенных палат отныне состояла в исполнении следующих основных обязанностей: распоряжения по взиманию государственных доходов и производству расходов (счетоводство и отчетность, наблюдение за поступлением недоимок), наблюдение за правильным поступлением сборов за право торговли и промыслов (в том числе и наложение штрафов) и, наконец, счет народонаселения и заведование рекрутской повинностью. Законом 23 мая 1866 г. о преобразовании казенных палат и изменении их штатов в них выделялись три подразделения: казначейское, ревизское отделение и канцелярия. В последней были сосредоточены все дела, в том числе и по взысканиям за нарушения правил о торговле, которые не входили в пределы ведения отделений. Для контроля над промышленностью и торговлей, а также деятельностью уездных казначейств учреждались должности старших и младших чиновников особых поручений. Казенная палата по положению 1866 г. получала значение самостоятельного финансового учреждения. Надзор прокуратуры отныне упразднялся, резко ограничивались возможности вмешательства в сферы деятельности казенной палаты со стороны губернатора. На рубеже 60-х и 70-х годов система местных налоговых учреждений на всей территории страны была в значительной степени унифицирована. С этого времени казенные палаты учреждались в Туркестанском крае, а финансовые управления Царства Польского и Закавказского края, имевшие прежде региональные особенности, строились теперь на общих для всей империи основаниях.
Что касается других органов Министерства финансов, связанных с налоговым делом — местных таможенных учреждений, то в период 60-х гг. в их управлении не произошло сколько-нибудь кардинальных изменений. В 1860 г. было устроено таможенное управление в Бессарабии с учреждением в ней двух таможенных округов, в 1862 г.— в Сибири. В Иркутске были образованы таможня и таможенные заставы для борьбы с тайным провозом товаров с китайской границы. Охрана таможенной линии возлагалась на отряд казачьего войска, который подчинялся местному таможенному начальству. Существовавшие прежде линии — оренбургская и западносибирская в 1868 г. были упразднены. Главными нормативными актами в этот период стали изданные в 1865 г. временные, а в 1869 г. уже постоянные штаты таможенных учреждений по европейской и азиатской торговле. Согласно этим штатам таможенные учреждения в зависимости от рода дозволенных к привозу товаров и срока для очистки их пошлиной разделялись на главные складочные таможни, таможни 1, 2 и 3 классов, таможенные заставы и переходные пункты. Вдоль европейской границы выделялось 14 таможенных округов, вне которых существовали таможни, подчиненные не начальникам округов, а непосредственно Департаменту таможенных сборов. Это были Санкт-Петербургская сухопутная, Московская и Варшавская таможни (позже к ним присоединились Кронштадт, Одесса и Харьков), а также таможенные учреждения по азиатской границе — Астраханская и Иркутская таможни (в обшей сложности в них поступало свыше 50% всего таможенного дохода).
По мере расширения территории империи в России появлялись новые таможенные линии. В 1881 г. временные таможенные правила были введены в Туркестанском крае. Для наблюдения за ввозом на местные рынки запрещенных товаров был установлен военно-полицейский надзор. Лица, заведовавшие таможенными учреждениями, числились на службе по военному ведомству. Доход от пошлин также причислялся к смете этого министерства. Однако уже в 1886 г. таможенная часть была передана в ведение министра финансов и учреждалась должность чиновника особых поручений по таможенным делам, на которого возлагались руководство по взиманию сборов и осуществление мер по борьбе с контрабандой. Весь район был разделен на пять отделов, внутри которых вводились штатные должности заведующего с помощником, надзирателей отдельных постов, канцелярских чиновников, джигитов, объездчиков и досмотрщиков. После отмены в 1888 г. беспошлинного ввоза кяхтинского чая в туркестанский край был учрежден таможенный надзор на границе Семиреченской области с Китаем с образованием таможни в крепости Нарынск. В 1890г, произошло выделение двух округов — Туркестанского, куда входили таможенные учреждения туркестанского генерал-губернаторства и Семиреченской области, и Семипалатинского, распространившегося на Семипалатинскую область и Томскую губернию. Несколько ранее, в 1889 г., был организован таможенный надзор в Закаспийской области. На противоположной окраине империи также принимались меры к усилению таможенной службы: в 1885 г. с обложением некоторых товаров, ввозимых из Финляндии, была учреждена охрана по границе с Великим Княжеством Финляндским и учрежден надзор на берегу Кандалакской губы.
В распоряжении начальников административных единиц находилась пограничная стража, учрежденная в 1819 г. (до 1827 г. называлась стражей таможенной). Несмотря на то, что она находилась в гражданском ведомстве и непосредственно подчинялась инспектору пограничной стражи Департамента внешней торговли Министерства финансов, устройство ее было чисто военным. Все служащие разделялись на бригады, полубригады и роты из конных объездчиков и пеших стражников под командованием офицеров. Состав пограничной стражи с течением времени постоянно усиливался: в 1868 г. было учреждено морское крейсерство для надзора за контрабандой, а в 1872 г. основана таможенная крейсерская флотилия на Балтийском море. Для улучшения пограничного надзора в местах, наиболее опасных в контрабандном отношении — на Черноморском и Азовском побережье, персидской и западной границе образованы новые бригады и усилен штатный состав уже существовавших. Организационная структура окончательно оформилась в 1893 г., когда пограничная стража была выделена в отдельный корпус, подчиненный министру финансов (с присвоением ему звания шефа пограничной стражи). При корпусном командире, наделенном правами директора Департамента таможенных сборов и инспектора пограничной стражи, был сформирован штаб.
366 Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, звания. Л., 1991. С. 132.
<< Назад Вперёд>>
