Учреждение института податной инспекции
Податная деятельность Казенных палат как по исчислению налогов, так и по их взиманию носила исключительно канцелярский характер. Палаты не аккумулировали денежные средства, предоставляя прием поступающих сумм подведомственным им губернским и уездным казначействам. Вся практическая работа по сбору налоговых поступлений и взысканию по ним недоимок лежала не на чиновниках гражданского ведомства, а на сотрудниках Министерства внутренних дел, и российская полиция традиционно была основным элементом налоговой системы. Важнейшую роль в деле фиска играли представители низового звена полиции — становые приставы, которые при осуществлении своих функций опирались на сельскую выборную администрацию. Поступление казенных сборов с крестьян обеспечивалось, главным образом, угрозами волостным и сельским должностным лицам, которым довольно часто приходилось находиться под арестом в полиции. Угрозы действовали на волостных старшин и сельских старост «подбадривающим» образом. Те, в свою очередь, давили на неисправных плательщиков, побуждая их к скорейшей уплате, заставляя либо занимать деньги, либо продавать, что только возможно, а в случае отказа тащили должника в «холодную» при волости. Часто практиковались наказания розгами неисправных плательщиков по приговорам волостных судов. Сами сельские общества под постоянным гнетом круговой поруки также следили за неплательщиками, торопя их со взносом повинностей. Одной из самых действенных мер взыскания в 80-е годы XIX в. была задержка в выдаче или обмене паспортов уходящим на заработки, вплоть до уплаты суммы сборов. В виде устрашения составлялись описи имущества неисправных плательщиков, однако на практике торги назначались сравнительно редко, а продаж с торгов было совсем мало.
Подобная система сборов, не отличаясь гуманностью, была, тем не менее, достаточно эффективной. Это объяснялось не только жесткостью применяемых полицией мер, но и крайней простотой принципа подушного обложения, при котором техника исчисления и взимания сборов не требовала особой квалификации и допускала привлечение малограмотных выборных от крестьянских обществ и контролировавших их действия низших чинов полиции.
В начале 80-х годов было осуществлено преобразование податной системы, суть которого состояла в переходе от простейшего обложения личного труда к обложению получаемого от имуществ дохода. Это повлекло введение новых налогов (дополнительный сбор с промышленных предприятий, сбор с доходов от денежных капиталов, пошлины на наследство) и потребовало повышения квалификации всех сотрудников финансового ведомства.
Вследствие этого Н.Х. Бунге намечал осуществить коренное преобразование налогового управления, в основе которого лежало бы объединение Казенных палат с акцизными управлениями и создание общефинансовых органов на губернском и уездном уровнях. Коренного реформирования системы налогового управления так и не состоялось, хотя существенный шаг в сторону его совершенствования все же был сделан. Этот шаг — создание института податной инспекции, что можно считать зарождением самостоятельной налоговой службы России.
Ближайший соратник и единомышленник Н.Х. Бунге — директор Департамента окладных сборов А.А. Рихтер выработал проект о создании при Казенных палатах должности податных инспекторов, которые должны были стать налоговыми агентами на местах, выполняющими экспертные и наблюдательные функции. Переработанный после его обсуждения управляющими Казенными палатами текст проекта был внесен на обсуждение в Государственный Совет. Затем он поступил на заключение к министру внутренних дел Дмитрию Андреевичу Толстому, который в письменном отзыве отметил необходимость преобразований налогового дела, однако подверг критике предложения Министерства финансов. По его мнению, настоятельной потребностью являлось изменение самих основ податной системы путем объединения в учреждениях финансового ведомства как заведования, так и непосредственного взимания всех казенных сборов и взыскания по ним недоимок, с освобождением полиции от лежащих на них обязанностей этого рода. Учреждение же податной инспекции являлось, как полагал министр внутренних дел, лишь частичной поправкой, а осуществление ею наблюдательных обязанностей без права руководства могло вызвать несогласованность в действиях различных ветвей исполнительной власти381.
Н.Х. Бунге в ответ на замечания Д.А. Толстого направил на имя Государственного секретаря отношение, в котором, соглашаясь с необходимостью возможного в скором времени освобождения полиции от обязанностей по наблюдению за поступлением окладных сборов, настаивал на необходимости ограничиться на первых порах частичным преобразованием податного управления. По мнению Бунге, из главных отраслей российского финансового хозяйства только акцизная и таможенная получили устройство, соответствующее важности этих источников государственных доходов. Заведование же в губерниях прямыми налогами, сосредоточенное в казенных палатах, поставлено весьма слабо. Ставить преобразование налогового дела в зависимость от того, будут или не будут переданы чинам финансового ведомства обязанности полиции по взысканию казенных сборов, как полагал Бунге, было неоправданно. Такая передача потребовала бы значительного количества времени для предварительного изменения большей части законоположений, что затянуло бы процесс реформирования налогового дела. Министр финансов доказывал, что передачу чинам финансового ведомства обязанностей полиции по взиманию окладных сборов необходимо осуществить не позже, чем через три года, в течение же этого срока податным инспекторам необходимо предоставить полную возможность ознакомиться на практике с ходом дел.
Государственный Совет, обсуждавший проект на своем собрании 15 апреля 1885 г., одобрил идею министра финансов о безотлагательном создании в России должностей местных чиновников, непосредственно занимающихся налоговым делом. В принятом заключении необходимость введения института податной инспекции обосновывалась примером европейских государств: «...Во Франции, финансовая администрация которой признается во многих отношениях образцовой, поступлениями прямых податей ведают 1200 человек в одних только местных учреждениях. Пруссия на свое местное податное управление расходует 11 000 000 марок ежегодно по взиманию 140 000 000 марок прямых податей и располагает 700 чиновниками для заведования только двумя налогами: поземельным и со строений. В сравнении с этими контингентами податных агентов и с расходуемыми на их содержание суммами испрашиваемый Министерством финансов комплект в 500 податных инспекторов и новый кредит для них в размере 900 000 рублей, рассчитанные почти на всю Россию при ее необъятных пространствах, разбросанном, разноплеменном и слабом в культурном отношении населении, должны считаться крайне умеренными»382. Как отмечалось в решении, реформирование системы прямых налогов вызывало необходимость получения точных и достоверных сведений о финансовом положении во всех частях империи, что было невозможно без наличия беспристрастных, квалифицированных и опытных местных финансовых агентов. Возлагая на них столь значительные надежды, Государственный Совет отмечал и те трудности, с которыми будут сталкиваться сотрудники фиска: «конечно, нельзя ожидать, что податные инспекторы в качестве строгих блюстителей выгод казны, почти всегда расходящихся с частными интересами, пользовались расположением общества, в среде которого они будут действовать, но это обстоятельство, нужно надеяться, не остановит их на пути исполнения своего долга. Добросовестная их деятельность будет почтенна уже потому, что они приведут население к сознанию непреложной необходимости исполнять свои обязанности перед правительством»383.
Итогом собрания Государственного Совета 15 апреля 1885 г. было принятие решения о безотлагательном введении в России должности податных инспекторов в числе 500 штатных единиц, причем их распределение по губерниям и областям предоставлялось министру финансов. Социальный статус податных инспекторов, определенный Государственным Советом, был достаточно высок — по чинопроизводству они относились к VI классу «Табели о рангах» (что в армии соответствовало должности полковника), по шитью на мундире — к VI разряду. Денежное содержание определялось в 1500 руб. в год для начинающих и в 1800 — для тех, «деятельность которых признана заслуживающей», причем предусматривалось каждые пять лет увеличивать содержание на 20%.
Мнение Государственного Совета было высочайше утверждено 30 апреля 1885 г. Затем Департаментом окладных сборов был составлен проект инструкции, который после исправлений и дополнений был утвержден министром финансов Н.Х. Бунге 12 августа 1885 г. под названием «Наказ податным инспекторам по губерниям Европейской России». Этот нормативный акт, состоявший из 26 распорядительных статей, определил круг возложенных на местных финансовых агентов обязанностей. На податных инспекторов возлагалось наблюдение за поступлением торгово-промышленных сборов, участие в раскладке налогов поземельных и с городского недвижимого имущества, контроль за правильным исчислением пошлин по безмездному переходу имуществ.
Определялся и статус инспекторов: они обязаны были председательствовать в уездных податных присутствиях и вводились в состав местных по крестьянским делам присутствий с правом голоса по тем делам, которые имеют отношение к взиманию казенных сборов или отбыванию населением разнообразных денежных повинностей. Вместе с тем на первых порах податная инспекция исполняла лишь консультативные функции. В «Наказе» специально разъяснялось, что пока полиция не освобождена от податных обязанностей, «впредь до передачи чинам финансового ведомства всех дел за поступлением окладных сборов в казну, податные инспекторы не имеют право самостоятельных распоряжений по возложенному на чинов полиции надзору за исправным поступлением окладных сборов: податные инспекторы ограничиваются наблюдением за ходом дел этого рода и сносятся по ним лишь с Казенной палатой»384.
Таким образом, по «Наказу», если не считать поручений случайного характера, к обязанностям податной инспекции исполнительного свойства непосредственно была отнесена лишь проверка торговли и председательство в уездных податных присутствиях, образованных для раскладки дополнительного сбора с торговли и промышленности. На эти основные функции накладывалось множество других, связанных со всесторонним изучением экономического состояния отведенного участка и наблюдением за тем, чтобы не нарушались существовавшие налоговые законоположения. Как отмечали сами податные инспекторы, «главные обязанности по наказу 12 августа — с одной стороны, наблюдательного, с другой — и, следовательно, изучающего, так сказать, характера»385. Однако разделение полномочий с полицией в деле сбора налогов не вызывало у финансовых агентов особого неудовольствия. Так, податные инспекторы Калужской губернии на проведенном в 1885 г. съезде при обсуждении вопроса об их возможном участии в деле взыскания окладных сборов с крестьян, высказывали опасение, как бы «при передаче им дела взыскания не усилилась недоимочность крестьян, ибо податная инспекция неспособна на те крутые, а иногда и жестокие меры, к каким прибегает полиция». В своих ежегодных отчетах податные инспекторы Калужской губернии неоднократно отмечали «успешные результаты взыскания сборов полицией». Некоторые из них приводили в виде примеров, сколько и за какие громадные проценты занимали деньги на уплату повинностей целые общества и отдельные домохозяева. Сколько скота и другого имущества продавалось за бесценок. Правда, лишь один податной инспектор в отчете за 1886 г. называл способ взыскания налогов полицией разорением крестьян и отмечал, что «недалеко то время, когда уже никакая полиция, никакая энергия не помогут делу взыскания, ибо из ничего только Бог создал мир»386.
Недостаток исполнительных функций на первых порах зачастую сковывал действия податных инспекторов. Так, закон предоставлял им право рассчитывать на помощь при надзоре за патентным сбором со стороны предпринимателей (в лице так называемых выборных «торговых депутатов»), а при определении оборотов и прибылей — со стороны членов Податных присутствий. Однако первые, служившие без жалования или за ничтожное вознаграждение от города, безучастно относились к своим обязанностям и приходили на помощь лишь в случаях привлечения к обложению конкурентов, а вторые — заботились только о возможном уменьшении суммы раскладочного сбора для их участков. Кроме того, сами предприниматели, несмотря на обязанность для плательщиков промыслового налога заявлять об оборотах и прибылях, чаще всего искажали информацию, а предоставлять отчетную документацию отказывались, ссылаясь на ее отсутствие, поскольку никакой ответственности за это нарушение не несли.
Вместе тем с течением времени институт податной инспекции стал приобретать самостоятельное значение, рос объем его полномочий и выполняемых функций. С конца 1880-х годов на него стал возлагаться не только контроль за ходом налоговых поступлений, но и сбор сведений о состоянии торговли, промышленности и сельского хозяйства. При каждой более или менее крупной реформе происходила организация новых учреждений с участием податных инспекторов. Так, 14 мая 1893 г. были учреждены для заведования новым квартирным налогом особые городские присутствия под председательством податного инспектора, в июне этого же года они вводились в качестве членов в уездные оценочные комиссии, затем стали привлекаться к контролю над правильностью обложения городскими самоуправлениями недвижимых имуществ. Наконец, по Положению 23 июня 1899 г. податные инспекторы привлекаются к взиманию окладных сборов с крестьян, что знаменовало собой начало нового этапа в деятельности финансовых агентов. По новому закону исполнительная власть передавалась в руки земских начальников и податных инспекторов, а в ведении полиции были оставлены лишь торги на продажу имущества недоимщиков. Нижними органами взыскания по-прежнему являлись выборные крестьянские сборщики (сельские старосты) и волостные старшины. Казенные и земские сборы вносились крестьянами в установленные самими же сельскими обществами сроки (внесенные суммы распределялись Казенными палатами между казной и земством с преимуществом в пользу последнего). Неполученные к сроку недоборы взыскивались принудительными мерами, однако личные задержания и невыдача паспортов были запрещены, а круговая порука сохранялась лишь для обществ с числом ревизских душ 60 и более.
Усложнение обязанностей податных инспекторов вело к увеличению их состава. Если с начала века в России действовало 500 податных инспекторов, то в 1892 г. было образовано 111 новых должностей, годом позже — еще 60 в 1898 г.,— 117. Для объединения их деятельности и установления за Ними контроля в 1889 г. при Департаменте окладных сборов было учреждено пять должностей ревизоров по податной части для командирования их с целью ревизии деятельности местных агентов. С течением времени податная инспекция охватывала не только Европейскую, но и азиатскую часть империи — Уральскую, Тургайскую области, Иркутскую и Енисейскую губернии, некоторые местности Закавказского края.
Преобразовательная деятельность Бунге по совершенствованию налогов была последовательной и эффективной. Впервые в России при распределении податных тягостей был использован критерий платежной способности различных слоев населения, к обложению привлечены доходы имущих групп. В отношении сельских обитателей была в определенной степени сглажена, хотя и не ликвидирована до конца неравномерность обложения. Этому способствовали две меры: платежи крестьян нечерноземной полосы были убавлены в большей степени, чем повинности с населения черноземной области, и платежные оклады бывших помещичьих крестьян стали менее резко превышать повинности более обеспеченных землей государственных крестьян. Несмотря на рост земских и мирских налогов, увеличение поземельного сбора, совокупность крестьянских платежей уменьшилась на 37 млн. руб., а если учесть и 10 млн. руб. сложенного соляного акциза, то окажется, что преобразования Бунге привели к сложению около четверти податного бремени, лежавшего на крестьянах до 1880 г. С января 1887 г. Н.Х. Бунге занял пост председателя Комитета министров, а финансовое ведомство возглавил И.А. Вышнеградский.
381 См.: Податная инспекция в России. 1885—1910. СПб., 1910. С. 21—25.
382 Там же. С. 27.
383 Там же. С. 29.
384 Наказ податным инспекторам по губерниям Европейской России // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1885. № 34. С. 579.
385 Податное дело и податная инспекция в Калужской губернии за 1885—1910. Калуга, 1910. С. 4.
386 Там же. С. 30
<< Назад Вперёд>>
