Н.Х. Бунге: переход к равномерному распределению налогов
В 1879 г. в правящих кругах России решено было вернуться к подготовке реформы налоговой системы. На смену уходившей со сцены податной комиссии была учреждена новая комиссия для обсуждения предположений об отмене подушных сборов под председательством министра финансов Самуила Алексеевича Грейга. В ходе ее работы был подготовлен проект введения вместо подушной подати трех видов налога, падавших на все сословия: 1) подоходного — в размере 3% с доходов от денежных капиталов, торговли, промыслов и личного труда; 2) личного по — 1 руб. со всех лиц мужского пола в возрасте от 18 до 55 лет; 3) усадебного —с владельцев всех сословий, который в окончательном варианте предложено было заменить увеличением окладов государственного поземельного налога и налога на недвижимые имущества в городах371. Однако предложенное комиссией одновременное введение новых налогов на сумму 70 млн. руб., что дало бы возможность уменьшить крестьянские платежи на 30 млн. руб., не было осуществлено, так как не получило одобрения в правительственных кругах. Одним из критиков этой программы выступил Николай Христианович Бунге, бывший ректор Киевского университета, приглашенный в 1880 г. Александром II на пост товарища министра финансов. Вскоре Бунге сформулировал гораздо более умеренную и менее рискованную с точки зрения фискальных потерь программу преобразования финансов и налоговой системы.
В сентябре 1880 г. на стол императора легла записка «О финансовом положении России», автором которой являлся недавний провинциальный профессор. В ней Бунге критиковал предложения комиссии Грейга: «Желательно, — писал он, — чтобы подоходный налог служил у нас не постоянным, а чрезвычайным финансовым ресурсом, необходимым для внутренних реформ, в особенности податных, и для покрытия военных расходов...»372. Здесь же была сформулирована концепция преобразований налоговой системы. Первоочередными мерами, как предполагал Бунге, должны были стать отмена соляного налога и понижение выкупных платежей. В целях «более равномерного распределения налогов» он считал возможным понизить налогообложение крестьянства на 10—20%, несколько повысив при этом обложение бурно развивавшейся промышленности. Все эти меры рассматривались автором записки прежде всего как средство получать налоги сполна и без недоимок. Предложения Бунге получили поддержку нового министра финансов Александра Агеевича Абазы, при котором продолжалась разработка проекта о понижении выкупных платежей. Более широкие возможности для реализации программы финансовых преобразований появились после того, как Н.Х. Бунге в мае 1881 г. занял министерский пост.
Пять лет его пребывания в этой должности проходили в непростых условиях: после убийства народовольцами Александра II в общем направлении правительственной политики произошел резкий поворот, положивший начало эпохе контрреформ. Однако для Министерства финансов этот период стал, напротив, временем преобразований. Дело в том, что царизм был кровно заинтересован в усилении внешнего могущества, которое невозможно было без осуществления коренных преобразований народного хозяйства страны. Это обстоятельство предопределило общий протекционистский характер экономической политики и проведение целого комплекса мероприятий, стимулировавших промышленное развитие: усилия по финансовой стабилизации и созданию бездефицитного бюджета, подготовка денежной реформы, стимулирование притока иностранных капиталов. Реформа податной системы стала важнейшим звеном этой политики и крупным успехом Н.Х. Бунге. Немалая личная заслуга министра финансов состояла в том, что он решился приступить к реформированию налогов в то время, когда государственный бюджет страдал ежегодными крупными дефицитами (в 1880 г. дефицит составил 42 млн. руб., в 1881 г.— достиг 98 млн. руб.).
Приступив в начале 80-х годов к реорганизации податной системы, Бунге исходил из того, что для ее улучшения было не обойтись без принципиального отказа от сословности обложения и следования принципу распределения налогов соответственно действительной налогоспособности населения. С самого начала в этом направлении были приняты три последовательно осуществленные меры: отмена соляного налога, понижение выкупных платежей и упразднение подушной подати. Уже на склоне лет Бунге, уверенный в том, что старая налоговая система утратила эффективность даже в чисто фискальном отношении, следующим образом объяснял побудительные мотивы своей реформаторской деятельности: «Когда постиг Россию неурожай 1880 г., тогда отмена налога на соль казалась делом наиболее соответственным для облегчения народного бедствия, — писал он. Когда было доказано, что выкупные платежи превышают земельный доход (ренту с крестьянских наделов) и что крестьяне бегут от земли, отказываясь от наделов, тогда здравый финансовый расчет потребовал понижения выкупных платежей. Наконец, когда сделалось очевидным, что подушный налог с крестьян обещает в будущем лишь громадное приращение недоимок, тогда надо было его заменить чем-нибудь другим»373.
Итак, первым крупным шагом в реформировании податной системы стала отмена Высочайшим манифестом 1880 г. соляного налога, которая была совершена с одобрения Александра II, потрясенного, по свидетельству современников, последствиями неурожая и голода в Поволжье. Налог принадлежал к числу старейших в России и составлял 25—30 коп. на душу населения, а эта сумма, помноженная на число членов крестьянской семьи, увеличивала, по некоторым подсчетам, средний оклад подушной подати примерно на одну пятую часть. Потерянные 10—12 млн. руб. государственного дохода особым мнением Государственного Совета решено было компенсировать увеличением таможенных пошлин374.
Еще до отмены соляного акциза, 23 марта 1879 г., было принято Высочайшее повеление о замене подушной подати другими сборами. Однако начавшиеся подготовительные работы обнаружили, что главная тягость крестьянского обложения заключается не столько в подушных сборах, сколько в выкупных платежах, которые не соизмерялись ни с доходностью земельных наделов, ни с совокупными заработками крестьян. Убедительным свидетельством упадка крестьянского хозяйства был рост недоимок375.
Понижение выкупных платежей, которое решили провести до отмены подушной подати, первоначально планировалось распространить на губернии нечерноземных областей, где накопились наиболее крупные недоимки, но затем география была несколько расширена. Высочайший указ 28 декабря 1881 г. установил двойное понижение платежей: общее, в один рубль с душевого надела, для всех бывших помещичьих крестьян, и добавочное или специальное — для тех селений, хозяйство которых вследствие неблагоприятных обстоятельств пришло в расстройство. Для того и другого понижения была установлена предельная сумма в 12 млн. руб., из которых на общее понижение затрачено 6,4 млн. руб., на специальное — 4,6 млн. рублей. Губернии нечерноземного района воспользовались понижением на 6,6 млн. руб. (32% прежнего оклада), губернии черноземной полосы — на 4,4 млн. (22% оклада).
Условия для следующего этапа податных преобразований — отмены подушной подати были далеко не благоприятны. Государство не могло преодолеть финансовых последствий Русско-турецкой войны. По росписи на 1882 г. несмотря на увеличение винного акциза, преобразование сахарного акциза, повышение ставок таможенного тарифа и увеличение гербового сбора ожидался дефицит в сумме 10 млн. рублей. Однако Бунге и его сотрудники, как считал П. Шванебах, «сознавали, что в ряду болезненных явлений государственного хозяйства бюджетный дефицит не есть худшее из зол; что несравненно опаснее — длящийся и усугубляющийся недочет в народных силах, и что принесение этих сил в жертву бюджетному равновесию не создаст для финансов прочной почвы». Для проведения преобразований были намечены следующие принципы: 1) налоги, заменяющие подушные сборы, должны вести к упразднению деления сословий на податные и неподатные; 2) главным источником увеличения средств государственного казначейства для замены подушной подати должны служить преимущественно налоги уже существующие; из новых же видов налогов могут быть допущены лишь те, которые способствовали бы установлению в существующем податном строе большей равномерности обложения всех доходов; 3) вводя налоги с новых источников дохода, следует возможно менее облагать мелкие промыслы376.
По первоначальному плану предполагалось упразднение подушной подати рассрочить на восемь лет с таким расчетом, чтобы в первую очередь поставить разряды крестьян, находившихся в наиболее тяжелых условиях. С 1 января 1883 г. подать была сложена с мешан, с приписанных к волостям бывших дворовых людей, безземельных и с крестьян, получивших дарственный надел. В следующем году от платежей были освобождены еще несколько разрядов сельских обывателей, а общая ставка была понижена для всех остальных плательщиков. Хотя Бунге собирался завершить податную реформу только к 1891 г., уже в 1884 г. он пришел к выводу о необходимости сократить срок ее проведения. «Можно ожидать, — писал он в 1884 г., — что с отменой подушной подати, с одной стороны, прекратится накопление крупных недоимок, а с другой — возвысится благосостояние всего земледельческого населения, и оно уплатит свободно, по своим средствам, в виде косвенных налогов, акцизов с вина, пива, сахара, табака, таможенных пошлин с чая и других предметов значительную долю того, что взыскивается принудительно в виде подушной подати»377. Новым указом 25 мая 1885 г постановлено было совершенно прекратить с 1 января 1887 г. взимание этого налога во всей империи, кроме Сибири.
Одновременно Бунге осуществил акцию, которая с первого взгляда может показаться парадоксальной: для одной из категорий сельского населения, а именно государственных крестьян, произошло значительное повышение прямого налога, осуществленное путем преобразования оброка в выкупные платежи. Дело в том, что государственные крестьяне по значительному ряду показателей (например, по степени обеспеченности землей, сельскохозяйственным инвентарем) находились в лучшем положении, чем бывшие помещичьи, а с отменой подушной подати эта разница еще больше увеличилась. Бунге решил уравнять положение различных слоев сельского населения. В финансовом отношении эта акция выразилась в присоединении части лежавшей на государственных крестьянах подушной подати к оброчной. Юридически данное преобразование обосновывалось необходимостью обязательного выкупа земельного надела в крестьянскую собственность. Решено было в среднем увеличить оброчную подать с государственных крестьян на 45% (55% — для черноземных губерний, 35% — для нечерноземных и промышленных). Министром финансов был также установлен предел повышения оброчной подати при превращении ее в выкупные платежи: не более, чем на 2/3 и ни в коем случае не выше выкупных платежей помещичьих крестьян близлежащих селений, находившихся в одинаковых поземельных условиях. Принятый 12 июня 1886 г. закон о переводе государственных крестьян на выкуп оформил повышение налоговой ставки и дал возможность оппонентам Бунге иронизировать, что утрата государственными крестьянами своего преимущественного положения и есть, видимо, «та справедливость в обложении», за которую ратовал министр финансов378.
Отмена подушного налога, со времен Петра I составлявшего стержень российской налоговой системы, повела к ее существенным структурным изменениям. Преобразованный в выкупные платежи бывший оброк с государственных крестьян смог оттянуть на себя лишь 15 млн. руб. из 55 млн. руб. общего объема подушной подати. Для того, чтобы компенсировать оставшуюся сумму, был предпринят ряд мер. Самой серьезной из них послужило увеличение государственных доходов от косвенного обложения, которое тяжким бременем легло в первую очередь на крестьянское население. Исследователь деятельности Бунге на посту министра финансов был вынужден отметить, что при нем значение косвенного обложения не только не уменьшилось, но даже увеличилось: «В самом деле, заботы об облегчении и уравнении налогов как бы покидают Бунге при его преобразованиях в области косвенных налогов. Ведь ни увеличение акциза на спирт, ни возвышение таможенных сборов никоим образом не могли служить делу облегчения или уравнения податного бремени».379 Кроме того, были повышены не изменявшиеся со времени их основания оклады двух налогов — государственного поземельного (на 3,8 млн. руб.) и с городского недвижимого имущества (на 1,9 млн. руб.). Что касается таможенных сборов, то они повышались по различным предметам ввоза и вывоза почти ежегодно. В результате таможенный тариф, получивший уже с 1877 г., когда было установлено взимание пошлины золотом, высоко пошлинный характер, постепенно по многим статьям сделался запретительным. Однако наряду с этим в налоговой системе произошли и позитивные изменения: понижение налогов с крестьян сопровождалось все большим привлечением к обложению и имущих классов — населения, до этого освобожденного от прямого обложения или подверженного ему в незначительной степени.
Намеченный Бунге курс на ликвидацию сословности обложения выразился не только во введении новых налогов, заменявших подушные подати, выплачиваемые «непривилегированными» сословиями. Понижение прямых налогов с крестьян сопровождалось все более активным привлечением к обложению имущих классов населения, до этого освобожденных от прямого обложения или подверженных ему в незначительной степени. После принятия в 1882 г. «Положения о пошлинах, переходящих безмездными способами» в России стали взиматься налоги на наследство (до этого времени существовал лишь 6%-ый сбор с наследств, переходящих по завещанию к лицам, не имеющим право на законное наследование). Механизм взимания этой пошлины был основан на новейших западноевропейских аналогах. Размеры сборов устанавливались пропорционально величине имущества и степени родства: 1% с имуществ, переходящих в прямой восходящей или нисходящей линии и от одного супруга к другому; 4% — к пасынкам и падчерицам и т.п.; 6% — к родственникам боковой линии 3-й и 4-й степени и 8% — всем остальным лицам. В случае перехода имущества к одному лицу в собственность, а к другому — в пожизненное владение пошлина взималась с первого — в полном, со второго — в половинном размере.
Новый налог с денежных капиталов был введен в 1885 г. По предварительным подсчетам правительственных экспертов, выяснилось, что в России обращалось различных процентных бумаг на сумму свыше 7 миллиардов кредитных рублей, не считая текущих счетов и ценных бумаг, которые находились исключительно в руках иностранцев. Этот налог, подобно дополнительному промысловому сбору, вносил в систему прямого обложения элементы подоходности. Объектом установленного законом 1885 г. налога стал доход со всякого рода процентных бумаг (государственных и частных), а также доход, доставляемый вкладами в банковские учреждения. Ставка налога составляла 5%, сбор с государственных процентных бумаг совершался посредством удержания суммы налога при выплате процентов, сбор с частных бумаг и доходов от вкладов в кредитные учреждения взимался казной непосредственно с них, а затем сбор удерживался с вкладчиков. Доход от этого налога постоянно возрастал: в первый год он поступил в размере 9,5 млн. руб., а через 12 лет увеличился в 1,5 раза.
Другой мерой, способствовавшей усилению обложения имущих классов, стало изменение в системе сбора промыслового налога. Как считал Бунге, значительный сдвиг в экономическом развитии страны, произошедший в пореформенные годы, давал возможность правительству без отказа от традиционной покровительственной политики добиться путем увеличения налогов с крупных торгово-промышленных предприятий повышения доходов казны. Однако существовавшая в это время система промыслового налогообложения в виде продажи патента на право производства торговли и промыслов не соответствовала росту акционерного учредительства, банковского дела и уровню концентрации капиталов в промышленности.
С целью устранения неравномерности обложения и увеличения государственных доходов в 1885 г. в законодательство был внесен ряд корректив, учитывающих не только внешние признаки торговых и промышленных заведений, но и их экономические характеристики. Наряду с сохранением прежней патентной системы в виде так называемого основного налога были установлены еще «дополнительные» — процентный и раскладочный, построенные уже на учете доходности предприятия. Первый сбор выплачивали предприятия, обязанные по закону публичной отчетностью (акционерные компании, паевые товарищества) в размере 5% с чистого дохода за истекший операционный год, второй сбор — все остальные предприятия в размере, определяемом для различных губерний законодательным порядком на каждые три года. Данные меры несколько увеличили поступление налога (в 1890 г. дополнительные сборы дали 25% всего налога), но не смогли устранить неравномерность промыслового обложения. Оно по-прежнему занимало в бюджете незначительное место, увеличившись с 2,7% в 1875 г. до 3,2% в 1898 г. Показательно, что в 1898 г. промысловое обложение по отношению к бюджету составляло: в Италии — 6%, в Англии — 5,9, во Франции — 4,4%380.
371 См.: Ананьин Н И. К истории отмены подушной подати в России // Исторические записки. №94. М., 1974. С. 187.
372 Записка Н.Х. Бунге «О финансовом положении России» // Исторический архив. 1960. №2. С. 139.
373 Бунге Н.Х. Исследование по вопросу восстановления налога на соль. СПб., 1893. С. 15.
374 Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. Т. 2. СПб., 1882. С. 275.
375 Кованько П. Главнейшие реформы, проведенные Н.Х. Бунге в финансовой системе России. Киев, 1901. С. 5.
376 Шванебах П. Наше податное дело. СПб., 1903. С. 5.
377 Цит. по: Ананьин Н.И. Указ. соч. С. 197.
378 Там же. С. 205.
379 Кованько П. Указ. соч. С. 446.
380 Бензель П.П. Промысловое обложение в России СПб., 1900. С. 3.
<< Назад Вперёд>>
