Планирование как реальность
В понятие «плановая система» может вкладываться различное содержание. Во избежание неопределенности мы оговоримся, что под «плановой системой» мы имеем в виду такую систему народного хозяйства, в которой определяющую (но необязательно единственную) роль играют взаимоувязанные централизованные директивные задания предприятиям на более или менее длительный срок, обеспеченные централизованным снабжением материальными (и частично трудовыми и финансовыми) ресурсами и сбытом. Именно такая система действовала в странах госсоциализма.
Живая плановая система требует учета по меньшей мере трех ее аспектов: организационной инфраструктуры, технологии составления планов и технологии их выполнения.
Организационная инфраструктура планирования в СССР включала — в качестве своего центра — Госплан, а также плановые подразделения общеэкономических и некоторых других ведомств (Госснаб, Госкомцен, Минфин, Госбанк, Стройбанк, Госкомтруд, Госкомтехника и др.).
Экономические подразделения отраслевых ведомств в принципе дублировали систему центральных общеэкономических ведомств: в каждом из них были плановый, финансовый, ценовой отделы, отдел труда и заработной платы, снабжения и сбыта. Специализированные и территориальные главки также располагали сходной структурой экономических подразделений.
В свою очередь, структура экономического управления крупных и средних предприятий и их объединений повторяла структуру отраслевых ведомств и главков.
Остается добавить, что система Госпланом начиналась и им же завершалась, ибо сам Госплан состоял из отраслевых и сводных отделов. И сходную структуру имели территориальные плановые организации — республиканские, областные, городские, районные, — которые были в основном ориентированы на удовлетворение нужд населения за счет собственных и привозных ресурсов. (Период совнархозов 1957-1964 гг. имел значительные отличия.)
Как видно из сказанного, организационная инфраструктура планирования, словно замкнутая цепь, пронизывала все народное хозяйство страны, включая самые дальние «закоулки», причем была построена так, чтобы охватить экономику в ее функциональном, отраслевом и территориальном разрезах.
Предвидел ли Маркс, что его идея планового хозяйства породит гигантскую бюрократизированную иерархию? Ведь сам он неоднократно и резко разоблачал бюрократию, которая всегда старается представить свои эгоистические интересы как интересы общенациональные. В начале 1980-х гг. в один из авторов этой статьи, выступая с лекцией перед сотрудниками и руководством Госплана СССР, обратил внимание слушателей на парадоксальное несоответствие в работах Маркса: эти работы буквально пронизаны идеей необходимости замены рынка планом, однако в них нет даже упоминания о том, как должно строиться плановое хозяйство, есть ли в нем место аппарату отраслевых и территориальных ведомств.
Реакция аудитории была весьма острой, однако возразить было нечего: Маркс (которого чтили, а в прошлом даже изучали в Госплане, в Госкомцен — см. ЧАСТЬ 2-3) действительно опустил эти важнейшие вопросы. Остается предположить, что Маркс не видел существенной разницы в организационных структурах рыночного и планового хозяйства. Видимо, центральный плановый орган в его воображении выступал неким скромным посредником для производственных «самоуправляющихся коммун», а вовсе не вершиной бюрократической пирамиды Хеопса, придавившей десятки и сотни тысяч бесправных «трудовых коллективов».
Обратимся теперь к технологии составления перспективных планов. Со времени хрущевской «оттепели» в конце 1950-х — начале 1960-х гг. западные экономисты стали часто посещать СССР и многих из них в тот период остро интересовал данный вопрос: они искали логическую последовательность плановых операций.
К своему удивлению, они ее не обнаружили: процесс планирования начинался во всех звеньях плановой системы одновременно. Предприятия, отраслевые и иные ведомства, Госплан разрабатывали самостоятельно свои предварительные предложения на следующую пятилетку, ориентируясь прежде всего на необходимость решения тех проблем, которые обнаружились и накопились в ходе их собственной работы, и придерживаясь в общем сложившегося темпа роста.
Предприятия при этом старались прежде всего обосновать необходимость увеличения материально-технического снабжения, строительства нового жилья и других объектов своей социально-культурной инфраструктуры для расширения и закрепления дефицитной рабочей силы.
Отраслевые ведомства концентрировали усилия вокруг предложений по созданию — за счет бюджета — новых мощностей вообще и строительства новых предприятий в особенности. В этом ведомства опирались на мощную поддержку региональных лидеров КПСС, престиж и карьера которых зависела от их способности развернуть «стройки коммунизма». Нетрудно догадаться, что направленность интересов предприятий, ведомств и местной бюрократии изначально закладывала в планирование ориентацию на экстенсивный рост и тенденцию к дефицитности почти всех видов ресурсов.
Дефицитность экономики отразилась в такой «алогичной» черте технологии планирования: предприятия и ведомства обязаны были подавать в Госснаб заявки на требуемые ресурсы задолго (за несколько месяцев) до того, как им утверждались плановые задания по выпуску. Иначе говоря, прежде чем определить, какое задание дать предприятию и ведомству, плановики желали знать, какой объем ресурсов оно способно «переварить» в плановый период. По существу, планирование шло прежде всего не от конечных потребностей населения и государства, а от требуемого предприятиями и ведомствами объема ресурсов.
Разумеется, кампания по выдвижению инициативных плановых проектов всегда была организованной «сверху» и в перечне обязательных предложений значились пункты о новой продукции, внедрении новой техники, модернизации оборудования, повышении производительности труда, экономии материалов и снижению себестоимости и т.п. Однако в этой сфере предприятия и отрасли стремились ограничить свои предложения безопасным минимумом, заранее по опыту зная три истины: 1) в окончательном плане обязательства за ними оставят, но требуемых для технического маневра ресурсов и времени не выделят; 2) риск ориентации на глубокий, а не косметический научно-технический прогресс достаточно велик; 3) полученная в случае успеха финансовая выгода почти вся уйдет в бюджет.
В плановой системе полноценный НТП возможен лишь постольку, поскольку он сам выступает как главный продукт особого, «состязательного» производства, для которого безусловным критерием служил высший мировой уровень результата безотносительно к затратам. Таковым он являлся для ограниченного числа экспериментальных предприятий в определенных отраслях — «среднем» (т.е. военном) машиностроении и авиастроении, атомной энергетике, космической индустрии, биохимии и т.п.
Плановые предложения предприятий, скорректированные, сведенные и дополненные в ведомствах, поступают в Госплан и здесь сталкиваются с собственными проектировками этого ведомства, направленными прежде всего на смягчение главных хронических дефицитов: капиталовложений, материалов, рабочей силы, продовольствия. Главным инструментом в руках Госплана является система утвержденных плановых нормативов, которыми обязаны руководствоваться также ведомства и предприятия. Продуктом «переваривания» всей этой конфликтной информации являлся первоначальный проект «Директив к составлению пятилетнего плана».
В этот проект уже включены, главным образом в замаскированной форме, продиктованные заранее и «неприкасаемые» показатели роста продукции и услуг для ВПК, а также продукции, предназначаемой в качестве помощи зарубежным союзникам и друзьям.
Однако что касается других ключевых показателей, то именно после составления первоначального проекта начиналась многократная его циркуляция по треугольнику Госплан — Совмин — ЦК КПСС, в ходе которой первоначальный текст мог измениться до неузнаваемости. Типичными требованиями к Госплану являлись: повысить темпы роста; изыскать дополнительные возможности для увеличения потребления, не сокращая капиталовложений; выделить дополнительные инвестиции тем или иным регионам или отраслям, не отнимая у других.
Госплан как мог сопротивлялся напору партийных и ведомственных бонз, доказывая неосуществимость их требований (ЧАСТЬ 2-2). Однако трагизм его положения заключался в том, что гигантские неиспользованные резервы хозяйства были у всех на виду: недогруженные мощности, омертвленные стройки, расточительство сырья и энергии, слабая специализация, некачественная продукция, раздутый по необходимости ремонт, нерациональные перевозки и многое другое. Каждый раз при составлении планов казалось — используем этот потенциал и решим все проблемы. Близок локоть, а не укусишь — и с каждым пятилетием черная дыра «резервов» становилась все шире. А навязываемые ЦК КПСС Директивы, рассчитанные на их «мобилизацию», оставались столь же нереалистичными.
Экономисты, критикующие плановую систему с теоретических позиций, обычно делают упор на искажение — по корыстным мотивам — информации, которую предприятия «снизу» предоставляют плановикам. Однако при этом недооценивается более важный искажающий фактор — политический нажим на плановиков «сверху» с требованием повысить показатели плана, прежде всего темпы роста. Так было при Сталине при пересмотре заданий первой послевоенной пятилетки, так оставалось и при Горбачеве при составлении плана на 1986-1990 гг.
С утверждением проекта Директив на Политбюро начинался второй акт драмы — собственно составление пятилетнего плана. Оно заключалось, по существу, в том, что Госплан разверстывал определенный в Директивах объем заданий и ресурсов между отраслевыми и региональными ведомствами; последние распределяли их между предприятиями.
Этот второй акт можно с полным основанием назвать «битвой богов с титанами», ибо каждое ведомство и регион, мобилизуя всю доступную ему политическую и экспертную поддержку, до последней возможности доказывало, что выполнить директивы оно может лишь при дополнительном выделении ресурсов. Госплан же вынужден был безжалостно урезать заявки, нередко в полтора — два раза. Но при этом, разумеется, приходилось учитывать не столько вес аргументов, сколько относительную силу политического лобби (отраслевых отделов ЦК КПСС, ЦК союзных республик, крайкомов и т.д.).
Затем сражение переносилось вглубь, на внутриотраслевой и внутрирегиональный уровень с аналогичным участием политических, бюрократических и личностных факторов.
В итоге разрыв между выпуском и ресурсами, в скрытой форме нереальных заданий заложенный в Директивах, и порождаемый этим дефицит в доведенных до исполнителей планах «размазывались» по всему народному хозяйству. Но размазывались явно неравномерно, под воздействием главным образом неэкономических сил.
Отношение серьезных экономистов к пятилетним планам было различным: одни рассматривали его как прежде всего политический документ и как общую ориентацию для хозяйства; другие — буквально, т.е. как юридический закон, подлежащий обязательному выполнению (каковым он формально и был). На деле он был чем-то средним между тем и другим (ЧАСТЬ 2-3, 5).
При Косыгине неоднократно предпринимались попытки упорядочить, привести в некоторую узаконенную систему сам процесс планирования, однако проблема так и осталась нерешенной (ЧАСТЬ 2-4, Приложение 2).
Если пятилетние задания равномерно распределить по годам и попытаться выполнить, из этого бы ничего не получилось из-за их внутригодовой несогласованности. Поэтому настоящим рабочим документом был годовой план, подкрепленный конкретными договорами между предприятиями и торговыми организациями о поставках продукции (ЧАСТЬ 2-3, 4).
В сугубо эмпирической работе по составлению годовых и квартальных планов и заключению на их основе конкретных договоров о поставках и состояла технология выполнения перспективного плана. По существу, годовые народнохозяйственные планы выражали увязку текущих планов ведомств и регионов, осуществляемую перманентно Госпланом и Госснабом. Показатели реального годового плана, как правило, существенно отклонялись от промежуточных годовых заданий пятилетнего плана.
Эти отклонения объяснялись не только большой долей нереалистичности, заключенной внутри пятилетнего плана, но и частыми переменами внешних условий: колебаниями урожайности, переменами политического курса и непредвиденными хозяйственными кампаниями, изменениями на международной арене и др., а также сдвигами в относительном положении отдельных отраслей и регионов. В известном смысле можно заключить, что непрерывное действие разветвленного, централизованного и высококвалифицированного аппарата плановых (т.е. рассчитанных на некоторый будущий период времени — год или квартал) согласований потоков разрозненных хозяйственных решений в меняющихся ситуациях имело не менее (если не более) важное значение, чем наличие самого плана.
Вопрос о соотношении директивного пятилетнего плана и текущего планового управления в советской хозяйственной системе является сложным и нуждается в специальном исследовании. Эта сложность вытекает из того, что это соотношение менялось исторически под воздействием многих факторов. Пятилетние планы, как правило, не выполнялись даже при репрессивной системе, когда ставилась задача выполнить все задания любой ценой. Но степень отклонения от плана была разной, и это объяснялось не только привходящими условиями, но и изменениями в институциональной структуре самой плановой системы. При репрессивном строе Госплан командовал министерствами, соединяя плановые и управленческие функции; при Хрущеве он превратился в центр, координирующий совнархозы; в 1970-е и начале 1980-х гг. своеволие восстановленных министерств возрастало, а роль Госплана фактически ограничивалась. Соответственно снижалась и роль пятилетнего плана.
Плачевную итоговую ситуацию обрисовал Н. Рыжков в своем докладе XXVII съезду КПСС (1986 г). Характеризуя итоги одиннадцатой пятилетки (1981-1985 гг.), Рыжков отметил: «Недопустимо ослабли дисциплина и порядок. Снизились требовательность и ответственность. Массовой стала порочная практика корректировки планов. В эти годы произошел отход от непреложного принципа социалистической экономики, для которой выполнение плана — закон и норма хозяйственной жизни» (15, с. 7).
Раскрывая внутреннюю противоречивость плановой системы в СССР, надо сказать кое-что и в ее защиту. Если ее задачей условно считать планомерность и если под последней понимать сбалансированное, оптимальное развитие к некоторым рациональным целям, то плановая система в советском обществе выглядела неким чужеродным телом, объектом ожесточенных атак с разных сторон, и прежде всего со стороны политического, военного и хозбюрократического «истеблишмента», каждый из которых стремился сделать ее своим инструментом (ЧАСТЬ 2-2, 3, 4).
В этом смысле главным содержанием «оптимизации» плана было согласование перспективных интересов основных группировок правящей элиты — партгосбюрократии и ее региональных фракций, хозяйственной бюрократии, армейского генералитета, карательных органов, а повышение народного благосостояния — лишь производным критерием. Что же касается сбалансированности плана, то основные источники ее нарушения лежали в сфере реализации плана; ими были как борьба интересов между и внутри правящих группировок, так и изъяны самой плановой системы (о чем будет сказано ниже).
<< Назад Вперёд>>
