Рутинный режим: прогресс методов планирования и общественный регресс
В постановлении ЦК и Совмина от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» 1/3 объема занимает раздел 111 — «О развитии хозяйственного расчета и усилении роли экономических рычагов и стимулов». В этом разделе закрепляется практика 1970-х гг., согласно которой оценка результатов хозяйственной деятельности предприятий производится исходя «прежде всего» из выполнения планов (2, с. 24), и к этому показателю привязывается формирование трех стимулирующих фондов. Иначе говоря, материально стимулируется именно то предприятие, которое умеет обеспечить себе легкий план и его выполняет, а не то, которое принимает на себя напряженный план и риск инноваций.
В этом и состоит порочный круг плана и материальных стимулов. Последние способны содействовать росту объема и качества продукции, если план заранее составлен под давлением административных рычагов «сверху». Чем более велика роль самого предприятия в определении объема плана, тем больше материальные стимулы за его выполнение превращаются в тормоз роста. И без стимулов обойтись невозможно, и со стимулами одна морока. Не случайно в 1970-е гг., вплоть до начала 1980-х, центр тяжести всей экономической работы концентрировался на совершенствовании директивного планирования с целью найти выход из этого порочного круга. И не случайно в числе пятидесяти отдельных методических указаний, положений и инструкций, сопровождавших упомянутое постановление, на первом, втором и четвертом местах идут: «О порядке определения напряженности планов», «О паспорте производственного объединения (предприятия)», «Система прогрессивных технико-экономических норм и нормативов» (2, с. 37, 39, 57). Последняя была призвана охватить как единая система все народное хозяйство, все виды работ, затрат, производственных потребностей по всем отраслям. Это ставило поистине циклопическую задачу разрабатывать по единой методике и утверждать в центре (в министерствах, ведомствах и Госплане) еще до составления очередного пятилетнего плана десятки и сотни тысяч норм «на каждый воспроизводимый продукт» (2, с. 59). При этом большие надежды возлагались на автоматизированные системы учета и вычислительную технику.
Эпоха 1970-х гг. нами выше охарактеризована как рутинная. Консерватизм и застой в общественной жизни преобладали, и в этих условиях набирали силу процессы деградации и разложения системы: «окостенение» бюрократических структур, падение дисциплины и авторитета власти, искажение информации, рост иждивенчества и апатии, распространение коррупции и теневой экономики и т.п. (18, с. 71—80; ЧАСТЬ 2—2).
Ухудшение показателей эффективности и снижение темпов роста могли бы быть гораздо более резкими и общественная система могла бы испытать коллапс уже в конце 1970-х гг., если бы не было противодействующих факторов. И важнейшим среди них надо назвать весьма продуктивные усилия по развитию системы директивного плана. 1970-е гг. можно назвать медовым месяцем директивного планирования, когда оно достигло практически пределов своих возможностей в данном обществе. И даже стало выходить за эти пределы, пытаясь превратиться из директивного в некий качественно иной вид планирования. Здесь практика также столкнулась с рядом неразрешимых, как выяснилось, но совершенно других противоречий. Уроки этого десятилетия не менее поучительны для теории и практики планового хозяйства, чем уроки десятилетия предшествующего.
Из многих направлений развития планирования в этот период остановимся на трех:
- балансовом методе,
- прогнозировании,
- программировании.
В данной связи нас интересуют не научные достижения и заделы в области планирования сами по себе, а их практическое использование до середины 1980-х гг.
Разработка балансового метода планирования в СССР имела длительную историю (с начала 1920-х гг.), в 1950-е гг. в нее были вовлечены многие научные организации. В 1958 г. в Госплане СССР был составлен прогнозный баланс на 1959-1965 гг., готовился на 1961-1980 гг. Однако принципиально новая ступень в этой области была достигнута в 1968 г., когда был составлен межотраслевой баланс народного хозяйства (МОБ), практически примененный при разработке девятого пятилетнего плана (1971-1975 гг.). Революционное значение МОБ для планирования состояло в том, что он широко открывал двери в эту сферу для применения математических методов и ЭВМ, тем самым позволяя обрабатывать недоступный ранее объем информации в короткие сроки и с высокой точностью.
На этой общей основе были разработаны и внедрены частичные оптимизирующие планы размещения производства, перевозок, топливно-энергетический баланс и др. В 1970-е гг. была создана и принята в эксплуатацию АСПР — автоматизированная система плановых расчетов Госплана СССР. Фактически это была математическая балансовая модель народного хозяйства, разработанная со значительным запозданием по сравнению с кембриджской моделью Стоуна и пенсильванской моделью Клейна. Но в отличие от последних, носивших прогнозную направленность, АСПР была предназначена для проведения многовариантных расчетов проектов государственных планов (т.е. директивных адресных заданий).
О прогрессе в этой области можно судить по тому, что при расчетах по пятилетнему плану на 1986-1990 гг. уже был применен «центральный комплекс задач» АСПР, объединявший 254 задачи сводных и отраслевых подсистем АСПР.
Реалистичность пятилетних планов стала повышаться также благодаря учету долговременных тенденций в области НТП, демографии, природных ресурсов, потребностей. Было наконец признано, что прогнозирование — не антагонист (как «учил» Сталин), а обязательная стадия планирования.
В 1972 г. была впервые разработана Комплексная программа НТП СССР до 1990 г., горизонт которой затем расширялся до 2000-го и даже до 2010 г. и которая фактически являлась прогнозом. КП включала 27 направлений, в ее подготовке участвовали сотни научных институтов. Упомянутое выше постановление ЦК и Совмина от 12 июля 1979 г. вводило новый трехступенчатый порядок перспективного планирования. Сначала Академия наук, ГКНТ и Госстрой разрабатывают Комплексную программу НТП на 20 лет (по пятилетиям) и вносят ее в Госплан и Совмин. Затем Госплан совместно с министерствами на этой основе разрабатывает проект основных направлений развития на 10 лет, причем на первое пятилетие — с разбивкой по годам. Наконец Госплан на основе этого проекта после его одобрения Совмином готовит контрольные цифры очередного пятилетнего плана с распределением по годам (2, с. 6). В середине 1980-х годов принимаются «Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.». Этот документ сочетал директивы на пятилетку и прогноз на 15 лет.
С усложнением народного хозяйства обострялась проблема выявления и реализации приоритетных задач, имеющих на данном этапе центральное значение для социально-экономического развития всей страны. Такие задачи имели, как правило, межотраслевой характер и требовали серьезных структурных сдвигов. Чтобы их решать, следовало преодолеть инерционное влияние отраслевых ведомств на составление и реализацию планов. Этому призвано было служить внедрение программно-целевого метода планирования. К началу 1980-х гг. был разработан ряд целевых комплексных программ, однако ни одна из них не была до конца выполнена; они натолкнулись на сложившуюся систему управления и распоряжения материальными и финансовыми ресурсами.
Особо следует остановиться на социальных задачах плана. Необходимость выделения этих задач в качестве одной из приоритетных программ плана формально была признана давно. Еще в 1960-е гг. с использованием планового показателя «рациональный потребительский бюджет» был сформирован «Сводный план повышения уровня жизни народа» как часть общего пятилетнего плана. В дальнейшем эта часть плана была расширена с целью охватить все социальные аспекты планирования. В 1970-е гг. высказывались даже идеи о том, чтобы сделать социальные цели главным приоритетом плана, что придало бы всему планированию иное качество.
Однако в реальной практике все было наоборот, социальные программы по-прежнему реализовывались «по остаточному принципу».
Благодаря совершенствованию планирования были достигнуты, несмотря на действие мощных негативных тенденций, значительные результаты в таких приоритетных сферах, как атомная энергетика, создание Единой энергетической системы, космос, ВПК, некоторые отрасли машиностроения, образование, здравоохранение, жилищное строительство. В общем поддерживалась относительная сбалансированность хозяйства и некоторый рост ВНП и потребления.
В то же время общий технический уровень экономики оставался относительно низким, специализация — слабой, структура отраслей — «тяжелой» и несовременной, инфраструктура — недоразвитой, а, главное, жизненный уровень воспринимался большинством населения как явно неудовлетворительный. Недовольство и раздражение питались сопоставлением жизненного уровня за рубежом (даже в таких странах, как Чехословакия, ГДР, Венгрия) с неспособностью режима в СССР рационально использовать имеющийся потенциал.
Что же мешало полновластной плановой системе решить указанные проблемы?
Выше уже говорилось о резком ослаблении после 1968 г. материальной мотивации, что вело к хроническому невыполнению планов как по качественным, так и по количественным показателям и их многократному пересмотру в сторону понижения. Но были и иные причины, в силу которых в план изначально закладывалось немало, выражаясь научно, «неоптимальных», т.е. попросту ошибочных либо деформирующих, саморазрушающих решений.
К числу этих причин следует прежде всего отнести практическую неразрешимость в оптимальном режиме проблемы приоритетов. Советское планирование всегда было ареной войны макро- и микроприоритета. Борьба за ресурсы между такими макроприоритетами, как темпы роста, «создание материально-технической базы коммунизма», оборона, международный престиж и др., имела мало общего с действительными социальными и экономическими нуждами страны, а велась основными группировками правящей центральной и региональной бюрократии. Ресурсов на решение реальных проблем оптимизации оставалось весьма мало. Начиная с провальной девятой пятилетки (которую Брежнев вопреки фактам объявил «нашей лучшей пятилеткой»), страна начала жить явно не по средствам (19, с. 173—187).
Не поддается в рамках директивного планирования оптимальному решению и проблема цен, что сразу резко понижает эффективность любых плановых расчетов.
Не может быть объектом директивного плана и современный НТП в силу его рассредоточенности, многообразия и изменчивости.
Столь же мало может быть отражено в директивном плане развитие современных потребностей населения, за исключением ограниченного набора базовых.
Проблема пропорций, на решение которой направлялось основное внимание плановиков, также решалась весьма приблизительно. Планирование на основе стоимостных показателей — будь то пресловутый «вал», «реализация» или «нормативно-чистая продукция» (нормативная добавленная стоимость) — не обеспечивало натуральных пропорций, а планирование «в натуре» могло охватывать лишь небольшую часть производства и потребностей. При составлении годовых планов Госплан СССР мог разрабатывать только около 2000 балансов, в том числе 1200 балансов оборудования (6, с. 76). Для относительно полного охвата потребовались бы десятки тысяч натуральных балансов. Средний путь — стоимостное планирование по укрупненной номенклатуре — не позволял планово управлять специализацией и техническим прогрессом, и не случайно эти проблемы оставались в общем нерешенными. Иначе говоря, плановая система была неспособна решать проблемы оптимальных пропорций на микроуровне.
В этой связи представляет интерес, как ставили вопрос о критерии оптимальности плана на макро- и микроуровне сами плановики в 1970-е гг. Убавилось ли неопределенности по сравнению со временем, когда появилась таинственная сталинская «высшая рентабельность»? Заместитель председателя Госплана А.Бачурин писал в 1973 г.: «Между народнохозяйственным критерием оптимальности — максимально возможным ростом национального дохода при нормально допустимом увеличении фонда накопления и критерием на уровне предприятия — минимумом совокупных затрат или максимумом чистого дохода при стабильном уровне цен существует тесная связь». Далее логика автора такова: поскольку чистый доход предприятия (т.е. его прибыль) зависит не только от результатов работы предприятия, но и от макрорешений о доле национального дохода, идущей в фонд оплаты по труду, прибыль не может быть критерием оптимальности на микроуровне. «Поэтому народнохозяйственному критерию оптимальности в большей мере соответствовала бы динамика чистой продукции и на уровне предприятия...» (23, с. 421—422. Курсив в тексте. — Авт.). Итак, максимизация национального дохода на макроуровне и чистой продукции (добавленная стоимость минус амортизация) на микроуровне — таковы должны быть «сквозные» критерии оптимизации плана.
С этих позиций А. Бачурин критикует известного польского экономиста О. Ланге за то, что тот противопоставляет народнохозяйственный и локальный критерии оптимальности (23, с. 423). При этом Бачурин признает, однако, препятствия на пути реализации «непротиворечивого» критерия. На микроуровне — это «большие различия в уровне рентабельности». Чтобы их преодолеть, требуется «совершенствование оптовых цен» и «внедрение объективного критерия оптимального уровня рентабельности по изделиям». Но разрешима ли такая задача?
На макроуровне критерий максимизации национального дохода «не может характеризовать все аспекты плана развития народного хозяйства, в том числе его социальные стороны». Бачурин учитывает «возможность применения других критериев с учетом конкретно-исторических условий развития народного хозяйства» (23, с. 423).
Мы можем тем самым констатировать, что для плановиков неопределенность «высшего» критерия оптимизации и спустя двадцать лет после Сталина сохранилась. Парадоксально, но критерием оптимальности плана остался... сам план, точнее, плановые Директивы ЦК, составляемые каждый раз по меняющемуся набору социально-политических и экономических задач.
Попытка на практике внедрить показатель нормативной чистой продукции (близкий к добавленной стоимости) постановлением 1979 г. осталась на бумаге в том смысле, что он фактически оказался в роли расчетного, т.е. информационно-вспомогательного, а не реального критерия оценки деятельности предприятий и министерств (ЧАСТЬ 2-4).
Те элементы научности, которые были введены в практику планирования, столкнулись с противодействием бюрократических управленческих структур.
Опыт СССР в 1970-е — первой половине 1980-х гг. наглядно выявил пределы возможностей директивно-бюрократического плана, его очевидные провалы. Вместе с тем был продемонстрирован и потенциал научных методов планирования, способный реализоваться в обществе с совсем иной социально-экономической структурой. В таком обществе планирование, являясь не директивным, а прогнозно-рекомендательным, могло бы выполнять социальные и общенациональные функции (например, могло бы объединять долговременные модернизационные, экологические, научно-образовательные, социально-оздоровительные, оборонные и другие программы, как общенациональные, так и локальные), не пытаясь подменять собою рынка, а опираясь на него.
Экономическая и политическая ситуация, в которой оказалась плановая система в конце 1970-х гг., получила специфическое отражение в уже упоминавшемся выше постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» (2, с. 5—36). Принятый в июле 1979 г., этот документ явился последним, подготовленным под руководством Косыгина и трактовался полуофициально как второй этап реформы, начатой в 1965 г. О направленности постановления говорит как само его название, так и пакет из 48 сопровождавших его «методических указаний» и «инструкций». Вот некоторые важнейшие: «О порядке определения напряженности планов», «К разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем...», «Система прогрессивных технико-экономических норм и нормативов...», «О порядке планирования и учета производства продукции высшей категории качества», «О порядке разработки и применения в планировании показателя чистой продукции (нормативной)», «О порядке определения долгосрочных нормативов заработной платы на рубль продукции», «О порядке перевода министерства на хозрасчетные методы деятельности» и др. Особо выделены указания по планированию и стимулированию ускорения строительства (прежде всего реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий), а также по созданию производственных объединений. (2, с. 37, 55, 57, 68, 69, 79, 129,91-128,224-311).
Согласно новому порядку хозрасчет предприятий теперь подчинялся хозрасчету министерств а вся система материального стимулирования ставилась на службу директивному плану, который оснащался новыми показателями и долговременными нормативами. Однако вся эта пирамида держалась на основании, которое становилось все более шатким, ибо планы не выполнялись и многократно «корректировались» среди года, чаще всего в сторону понижения, чтобы сохранить министерствам и предприятиям те же доходы при сокращении выпуска.
Как показывают более поздние высказывания некоторых руководителей Госплана, послабления предприятиям делались в 1970-е гг. сознательно, чтобы дать предприятиям некоторую самостоятельность в рамках плана (ЧАСТЬ 2-5).
Трагикомизм положения выражен в следующей угрозе, содержащейся в названном постановлении: «Министерствам и ведомствам: обеспечить стабильность утвержденных производственным объединениям (предприятиям) и организациям годовых и квартальных планов, не допуская корректировки плана в сторону снижения под фактический уровень его выполнения. Установить, что при допущении таких корректировок плана руководители министерств, ведомств и других органов управления, с разрешения которых произведено снижение плановых заданий, привлекаются в установленном порядке к дисциплинарной и материальной ответственности, а руководящие работники объединений, предприятий и организаций лишаются премий ...» (2, с. 18).
Итак, в кабинетах, где раньше сидели железные «народные комиссары», в 70-е гг. уже обретались такие министры-коммунисты, которых надо «бить рублем», чтобы чего-либо от них добиться. Но и это не помогало.
Шесть лет спустя после принятия данного постановления академический Институт экономики выпустил книгу, в которой, в частности, содержится оценка степени его выполнения (24, с. 37—40). В книге отмечается, что не соблюдаются предусмотренные сроки составления перспективных и текущих планов, не завершена разработка новых плановых показателей, запаздывает переход на предписанные формы планирования и стимулирования в инвестиционном секторе. Формы хозрасчета, предписанные постановлением, реализуются во многом лишь формально; это относится к министерскому хозрасчету и к установлению долговременных прямых связей между объединениями (предприятиями).
Возникает вопрос: почему практика директивного планирования сопротивлялась не только внедрению явно враждебных ей элементов рыночной экономики, но и таких изменений, которые призваны были укрепить саму плановую систему? В книге со ссылкой на официальные оценки XXVI съезда КПСС (1981 г.) дается такое объяснение: «...Главная причина недостатков в хозяйствовании — неполное преодоление силы инерции, традиций и привычек, сложившихся в период, когда на первый план выступала не столько качественная, сколько количественная оценка деятельности» (24, с. 39).
«Главная причина», видимо, состояла не в «инерции», а в том, что авторы постановления 1979 г. поставили перед собой неразрешимую задачу (как это уже имело место в 1965 г.). Пафос постановления заключался в том, чтобы преодолеть отставание СССР от мирового развития, в котором далеко уже зашла НТР, быстро менялись потребности и структура хозяйства. Вместе с динамизмом развития возрастала и его неопределенность, вариантность. Очевидно, что в этих условиях от экономической системы требуется особая гибкость, маневренность, быстродействие, сильные материальные стимулы (как поощрение, так и наказание), самостоятельность и инициатива участников. В этот период даже некоторые убежденные сторонники планирования на неофициальных совещаниях предлагали отказаться от перспективных (пятилетних) планов, ограничившись оперативными (годовыми). Один из авторов данной работы был участником одного из таких обсуждений в Институте экономики РАН в середине 1980-х гг., где с такими предложениями выступал бывший заведующий сводным отделом Госплана профессор Г.М. Сорокин.
Вразрез с этим постановление предписывало повышать роль пятилетнего плана и усиливать его жесткость: внедрять долговременные нормативы, длительные (многолетние) прямые договорные связи, расширять номенклатуру натуральных плановых заданий и т.п. Эти предписания отвечали логике директивного планирования, но противоречили хозяйственной практике, и последняя сопротивлялась не только потому, что была «инерционна». Официально провозглашенная мечта партбюрократии «соединить достижения НТР с преимуществами планового хозяйства» оказалась недостижимой. Но ее упорно пытались реализовать вплоть до 1989 г.
<< Назад Вперёд>>
