1.3.5. Укрепление и развитие системы социальных гарантий
Доходы и потребление значительной части населения превысили сейчас уровень минимальной материальной обеспеченности, достигли уровня, для которого характерны более высокая, чем прежде, изменчивость и эластичность потребления. Это, а также возросшие требования населения к качеству обслуживания, должно учитываться в социальной политике.
В настоящее время наиболее важные социальные потребности удовлетворяются в значительной степени за счет общественных фондов потребления на бесплатной или льготной основе. При общем росте поступлений из общественных фондов потребления имеют место существенные различия между категориями населения по степени доступности для них тех или иных бесплатных или льготных благ и услуг, по уровню обслуживания. Эти различия зависят от того, связаны ли трудящиеся с государственной или кооперативно-колхозной собственностью, проживают в крупных или мелких городах, в городской или сельской местности, являются членами семьи с большим или малым количеством детей, в какой отрасли и каком ведомстве работают. Фактором такого неравенства выступают прежде всего существенные различия между городом и селом, крупными и малыми городами, разными экономическими районами страны в обеспеченности благоустроенным жильем, дошкольными и культурными учреждениями, услугами здравоохранения и т.д. Отставание в развитии непроизводственной социальной инфраструктуры в том или ином поселении или регионе вызывает, при прочих равных условиях, отток оттуда населения в центры с более развитой системой обслуживания со всеми связанными с этим негативными экономическими и социальными последствиями.
Отсутствие в настоящее время единых принципов, четко установленных нормативов в предоставлении бесплатных и льготных благ поддерживает распространенное психологическое стремление видеть в пользовании этими благами социально неконтролируемый способ удовлетворения потребностей. С этим же связана особая чуткость ко воем проявлениям неравенства в распределении таких благ.
В качестве одной из центральных задач социальной политики в рассматриваемой перспективе выдвигается введение в практику государственного планирования показателей (социальных стандартов), характеризующих социально гарантированный уровень обеспеченности населения благами, которые предоставляются бесплатно или льготно на единых общегосударственных принципах. Эти показатели, устанавливаемые в строго централизованном порядке, должны определять законодательно закрепленный на каждом этапе развития страны и последовательно растущий по мере роста экономических возможностей общества социально необходимый минимум удовлетворения потребностей в жилье, медицинском, санаторно-курортном и ином обслуживании.
Отражаемый в плановых показателях рост социально гарантированного минимума обеспеченности бесплатными благами по мере осуществления новых государственных централизованных мероприятий (например, увеличения гарантированно предоставляемой государством жилой площади) обеспечит наглядное, зримое повышение уровня жизни каждой советской семьи. Такое направление социальной политики будет служить повышению социальной удовлетворенности всех категорий населения, укреплению в сознании советских людей чувства социальной уверенности и социальной справедливости.
Конкретные показатели социально гарантированного минимума должны представлять необходимую "точку отсчета" для определения путей повышения минимальной обеспеченности всех членов общества благами и услугами за счет общественных фондов потребления. В этой связи следует отметить, что по воем направлениям социальной политики, связанным с регулированием денежных доходов населения, отчетливо прослеживаются пути повышения социально гарантированных минимумов (заработной платы, пенсий, пособий и т.д.). В тех же сферах, где блага предоставляются на бесплатной и льготной основе, отсутствуют четко регламентированный порядок распределения этих благ и конкретные показатели социально гарантированного минимума, на пользование которым имеет право каждый советский гражданин. Это осложняет проведение комплексной социальной политики, направленной на повышение минимального уровня обеспеченности всех граждан страны как в денежной, так и в натуральной форме.
Развитие механизма социально гарантированного минимума бесплатных жизненных благ, представляющее главное направление совершенствования общественных фондов потребления на данном этапе, позволяет уточнить принципы и условия пользования соответствующими благами. Оно обеспечивает установление единых социально-экономических границ между бесплатностью и платностью в удовлетворении ряда жизненно важных потребностей всех членов общества.
В условиях социализма количественная и качественная неоднородность труда находит отражение в различиях доходов по труду и, вследствие этого, в неравном потреблении платных благ, являющихся объектом свободного выбора через механизм реализации денежных доходов. При этом усиление стимулирующей функции материального (денежного) вознаграждения за труд может быть осуществлено наиболее эффективно, если оно будет сочетаться с более полной реализацией гарантирующей функции общественных фондов потребления.
Система социальных гарантий предполагает, что каждый член общества обладает равной со всеми остальными его гражданами возможностью удовлетворения ряда наиболее настоятельных потребностей на том уровне, который признается обществом минимально необходимым. Распределение бесплатных и льготных благ из общественных фондов потребления призвано исключить социально неоправданные преимущества кого бы то ни было в бесплатном и льготном обслуживании и пользовании бесплатно предоставляемым и льготно сплачиваемым государственным жильем.
Принцип социально гарантируемого удовлетворения наиболее важных потребностей не означает установления количественно единой меры пользования соответствующими благами и услугами. Речь идет о таком гарантировании, которое учитывает степень настоятельности потребности у отдельных членов общества (например, состояние здоровья). Это означает также обязательную дифференциацию соответствующих социальных стандартов развития социальной инфраструктуры по территории страны.
Вместе с тем из такой постановки вопроса следует, что право на жизненные блага, превышающие этот гарантированный обществом уровень (например, дополнительная жилплощадь, обслуживание с повышенным комфортом и т.д.) человек должен приобретать на средства, заработанные собственным трудом, то есть на общеобязательной платной основе.
Это требует осуществления определенных структурных изменений в распределительных отношениях, связанных с более гибким сочетанием возможностей удовлетворения потребностей за счет общественных фондов потребления и за счет средств населения.
Такой порядок обеспечит реализацию социально оправданного стремления граждан к повышению уровня удовлетворения их социальных потребностей на платной основе, чему в настоящее время ставятся неоправданно узкие границы. Улучшение условий для полноценной реализации денежных доходов трудящихся через общественно организованные каналы является весьма важным дополнительным стимулом, повышающим материальную заинтересованность граждан в результатах своей трудовой деятельности и тем самым - активизирующим их усилия в сфере общественного производства. Оно будет также активно влиять на процесс возвышения потребностей, поскольку возможность приобретения за соответствующую плату благ, удовлетворяющих потребности в жилище, медицинской помощи, организованном отдыхе и т.д., неизбежно "потеснит" нерациональное, престижное потребление и соответствующие ему потребности.
Расширение общественно организованных форм платности социальных благ и услуг на основе системы социальных стандартов обеспечит одновременное усиление регулирующей роли государства в сфере распределения и расширения свободы потребительского выбора. Устраняя условия возникновения стихийных перераспределительных процессов, оно увеличит поступления средств населения в распоряжение государства, которое получит возможность направить эти средства на дальнейшее развитие общественного производства и расширение социальных программ по ускоренному строительству жилья, медицинских, оздоровительных, дошкольных, культурных учреждений, по повышению качества соответствующих благ и услуг. Тем самым будет расширена материальная база для устойчивого роста социально гарантированного минимума в этих сферах, что приведет к расширению обеспеченности всех категорий населения бесплатными благами.
Разумеется, расширение платности в пользовании жильем и социальными услугами социально оправданно, если оно будет сочетаться с распределением через общественные фонды потребления на единых общегосударственных принципах, исключающих необоснованные преимущества при бесплатном удовлетворении социальных потребностей.
Реализация принципа социального гарантирования при расширении возможностей потребления этих благ на платной основе предполагает и требует существенного пересмотра сложившейся ведомственной системы организации ресурсов непроизводственной сферы.
Исторически сложившееся господство отраслевой системы министерств и ведомств над подавляющей частью общественных ресурсов привело к гипертрофии их социальных функций. Деятельность министерств и ведомств охватывает сегодня такие далекие от производства сферы, как строительство и содержание жилья, детских учреждений, объектов коммунального и культурно-бытового назначения, городского транспорта в масштабах, составляющих значительную (часто большую) долю общесоюзных затрат на соответствующие нужды. При этом определенным отраслям, ведомствам и категориям работников создавались преимущества не только в ставках заработной платы (при той же квалификации), но и в обеспеченности бесплатными благами - жильем, услугами ведомственных учреждений здравоохранения и т.д. В результате степень бесплатного удовлетворения ряда потребностей оказалась связанной с принадлежностью работника к тому или иному предприятию, ведомству, отрасли и т.д. Доля децентрализовано расходуемых общественных фондов в последние годы растет. Если же учесть, что социальные выплаты из общественных фондов, а также расхода на образование финансируются почти исключительно за счет государственного бюджета, то доля ведомственных фондов в финансировании остальных статей, в первую очередь социально-культурных учреждений, окажется намного более высокой. Крайне велика и доля ведомственного финансирования в строительстве жилья и учреждений непроизводственной сферы.
Гигантский разрыв между ресурсной обеспеченностью "богатых" министерств и ведомств, отвечающих прежде всего за решение производственных задач, подчиняющих этим задачам свою деятельность в социальной сфере, и сидящих на голодном пайке местных органов управления, призванных отвечать за комплексное социальное развитие территории, создает обстановку фактической безответственности в этой важнейшей сфере общественного развития.
Весьма серьезные межведомственные различия в средствах, выделяемых на строительство объектов непроизводственной сферы, еще более усугубляют ситуацию, порождают необоснованную чересполосицу условий и уровней жизни внутри отдельных территорий и поселений. Различия наблюдаются между предприятиями и в зависимости от их размеров, уровня технической оснащенности и т.д.
Принципиальное значение имеет практика эксплуатации "своего" жилья, "своих" дошкольных учреждений, домов отдыха, пионерских лагерей и т.д. не за счет коллективных поощрительных фондов, находящихся в распоряжении предприятий и отраслевых министерств, а за счет расходов, описываемых на себестоимость основной продукции. Такая практика в соединении с ведомственными различиями в условиях предоставления капитальных ресурсов для строительства непроизводственных объектов усиливает неоправданные преимущества работников одних коллективов по сравнению с другими в пользовании бесплатными или льготными благами. Текучесть кадров на предприятиях, которые по тем или иным причинам не сумели создать "свою" развитую социальную инфраструктуру, оказывается выше, чем на других, вне зависимости от реальных коллективных итогов работы.
Ведомственное распределение непроизводственных капитальных вложений активно отстаивается многими хозяйственными, считающими его одним из наиболее эффективных направлений социального развития производственных коллективов и стимулирования их трудовой активности. Такая практика теоретически закрепляется в работах ряда экономистов и социологов, которые без должного критического анализа рассматривают ее целиком в том виде, как она сложилась в настоящее время, в качестве одного из элементов стратегии расширения хозяйственной самостоятельности предприятий и объединений. В действительности вопрос о ведомственном распределении непроизводственных капитальных вложений не должен иметь (и фактически, в подавляющей своей части, не имеет) отношения к вопросу о расширении хозяйственной самостоятельности в непроизводственной сфере, к формированию поощрительных фондов предприятий и объединений, которые и сейчас не являются сколько-нибудь существенным источником капитальных вложений в ведомственные объекты здравоохранения, культуры, общественного питания и т.д.
Негативные последствия ведомственной принадлежности значительной части учреждений непроизводственной сферы и жилищного фонда намного превышают временные выгоды, получаемые отдельными предприятиями в формах снижения текучести кадров и т.п. Возникают многочисленные неудобства для населения, чьи бытовые и культурные потребности наиболее эффективно могут быть удовлетворены лишь в масштабе района или города. Это особенно относится к дошкольным учреждениям. Родители с детьми затрачивают много времени на поездки к таким детским яслям и садам; результат - частые опоздания на работу, повышенная заболеваемость детей и т.д. Рассредоточение социально-культурных учреждений между различными ведомствами приводит к нерациональному использованию непроизводственных основных фондов, к фактическому удорожанию расходов по их содержанию и (при отмеченной выше практике описаний этих расходов) повышению в конечном счете цен на продукцию производственных предприятий.
Решение такого рода проблем следует связывать прежде всего с реорганизацией системы распределения капитальных вложений в непроизводственную сферу; с усилением роли территориальных органов и специализированных на производстве социальных благ и услуг министерств в деле финансирования, строительства и эксплуатации непроизводственных фондов; с формированием региональных фондов социального развития, находящихся в ведении местных органов.
Концентрация источников финансирования непроизводственных капитальных вложений в руках местных советов и специализированных непроизводственных министерств позволит освободить отраслевые министерства и предприятия от функций создания и эксплуатации непроизводственных объектов, сосредоточить их усилия на решении своих прямых задач - повышении эффективности производства и качества работы.
В ведении предприятий и объединений целесообразно сохранить лишь те объекты социальной инфраструктуры, функции которых наиболее непосредственно связаны с обеспечением нормального хода производственного процесса, прежде всего в отраслях с вредными и тяжелыми условиями труда (профилактории и спецполиклиники, часть учреждений системы профессиональной подготовки).
Что касается образуемых за счет прибыли фондов материального поощрения предприятий и объединений, то они могли бы в больших масштабах, чем сейчас, направляться на финансирование эксплуатационных расходов территориально организованных объектов социальной инфраструктуры в обмен на предоставление дополнительных услуг персоналу этих предприятий и объединений (например, на содержание специальных маршрутов городского транспорта и т.п.). Кроме того, целесообразно расширить практику предоставления дотаций или кредитов за счет общественных фондов предприятий на приобретение кооперативного жилья, стипендий обучающимся в системе повышения квалификации и переподготовки кадров. Замена ведомственного принципа распределения капитальных вложений в непроизводственную сферу территориальной и программно-целевой его организацией означает повышение централизующей роли общенародного социалистического государства, его органов (Госплан СССР, Министерства здравоохранения, культуры и т.д.), отвечающих за выполнение общегосударственных целевых социальных программ и реализующих эти программы через подчиненные им органы, входящие в систему планирования и управления на местах. Это обеспечит комплексное управление социальными процессами, создание единых систем социально-культурного обслуживания, более эффективное распределение жилой площади и выравнивание основных показателей социального развития (обеспеченности жильем, дошкольными, медицинскими, культурными учреждениями и т.д.) в разных типах поселений и экономических районах страны.
Преодоление ведомственности следует рассматривать не только как элемент долгосрочной стратегии повышения социально-экономической однородности советского общества. Оно затрагивает одно из принципиальных направлений совершенствования отношений социалистической собственности, развитие которых образует наиболее общую основу всех социальных преобразований в обществе развитого социализма.
<< Назад Вперёд>>
