1.4.1. Совершенствование систем социальной инфраструктуры
Сказанное относится в первую очередь к главной производительной силе общества - трудящемуся населению. Отныне основные выигрыши в эффективности производства, а, значит, и в увеличении его объемов, должны быть получены через сферу воспроизводства населения и трудовых ресурсов ("социальную сферу") как результат всестороннего развития человеческих способностей и трудовой активности. Однако это возможно только при условии правильной ориентации социальной сферы, переноса центра тяжести ее функционирования с непосредственного роста потребления на создание условий развития личности.
Всестороннее развитие личности, повышение профессионально-квалификационного, образовательного и культурного уровня трудящихся становится необходимым условием перестройки производства на основе научно-технического прогресса и повышения эффективности. Эти факторы все в большей мере влияют на содержание и конечные результаты хозяйственной деятельности, трудовую и социальную активность.
Этим определяется растущая роль социальной инфраструктуры как материально-технической базы воспроизводства трудовых ресурсов и роста благосостояния, охватывающей сферы жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, торговли и бытового обслуживания, транспорта и связи (в части, обслуживающей население), социального обеспечения.
Отсутствие общих статистических показателей социальной инфраструктуры вынуждает вести анализ ее развития, опираясь на статистику составляющих отраслей.
За последние годы отрасли социальной инфраструктуры получили определенное развитие. Это нашло отражение в росте фондов непроизводственной сферы с 1965 по 1980 гг. в 2,67 раза, в т.ч. основных фондов здравоохранения - в 3,4 раза и жилищно-коммунального хозяйства - в 2,1 раза. В десятой пятилетке построено за счет всех источников финансирования 10,3 млн. квартир, средняя обеспеченность (на 1000 чел. населения) возросла: дошкольными учреждениями с 45 до 54 мест; больничными койками с 11,8 до 12,5, предприятиями торговли с 154 до 173 кв. м. торговой площади, предприятиями общественного питания с 53,8 до 64,5 посадочных мест.
Разумеется, это лишь средние показатели, не учитывающие дифференциации доступности элементов социальной инфраструктуры для групп населения, различающихся по душевому доходу, составу семьи, местожительству, профессионально-квалификационному уровню. Не отражают они и дифференциации потребностей различных социальных групп, ведущей к неравной удовлетворенности при равном уровне обеспеченности. Наконец средние показатели не учитывают многообразия форм распределения и потребления услуг инфраструктуры, создаваемого наличием в этой области целого ряда объектов коллективною пользования, с одной стороны, и ведомственных барьеров - с другой.
Именно поэтому в социальной инфраструктуре с наибольшей остротой стоит проблема дополнения отраслевых, преимущественно экономических показателей эффективности комплексными социально-экономическими, оценивающими ее деятельность по степени реального удовлетворения потребностей. Реализация данного подхода требует создания социологических служб при исполкомах местных Советов, как элемента региональных систем сбора и обработки социально-экономической информации
В развитии социальной инфраструктуры накопилось большое отставание, по многим показателям не достигнуты принятые нормативы.
Так, обеспеченность учреждениями инфраструктуры от норм СНиП составляет в городах: по детским дошкольным учреждениям – 56%, предприятиям торговли – 76%, предприятиям общественного питания – 45%, библиотекам - 59%, спортивным залам - 16%, бассейнам - 8% норматива. Многие объекты социальной инфраструктуры по качеству зданий и оборудования не отвечают современным требованиям; значительно отстает от нормативной сеть курортов, учреждений отдыха и туризма.
В результате объем неудовлетворенных потребностей в услугах социальной инфраструктуры уменьшается незначительно, а по некоторым показателям - даже возрастает.
Общее отставание социальной инфраструктуры наглядно проявилось в развитии такой ключевой ее отрасли, как здравоохранение. Доля ее в государственном бюджете понизилась с 6,6% в 1965 г. до 5% в 1980 г. (для сравнения отметим, что в США она повысилась с 5,9% национального дохода в 1965 году до 8,8% в 1976 году).
Продолжалась и усугублялась тенденция к ведомственному дроблению здравоохранения; необходимые для профилактики заболеваемости капиталовложения в оздоровление среды обитания (и сама функция мониторинга окружающей среды) были выведены из компетенции здравоохранения и разделены между другими министерствами и ведомствами.
Как известно, особую важность в условиях интенсификации приобретает развитие отраслей социальной инфраструктуры, непосредственно обеспечивающих научно-технической прогресс, образования и подготовки кадров, учреждений культуры, систем хранения, передачи и обработки информации. С точки зрения социальной эффективности здесь следует особо выделить вопросы развития таких отраслей информационной инфраструктуры, как профессиональное образование и телефонная связь.
В области развития социальной инфраструктуры образования и профессиональной подготовки в последние десятилетия наблюдалась неблагоприятная тенденция к разрыву между ростом потенциала высшего образования и качества профессионального обучения рабочих. В ряде отраслей средний разряд рабочих даже снижается: так, в легкой промышленности за 70-е годы он упал с 3,4 до 3,1.
Образовался разрыв между возможностями оснащения производства новейшим оборудованием и наличием квалифицированных кадров для его обслуживания.
Причины отставания квалификационной подготовки рабочих от нужд производства лежат в недостаточном развитии учебной базы. Затраты на повышение технической вооруженности труда растут у нас много быстрее, чем расходы на повышение кадрового потенциала. Для всех других развитых стран характерна противоположная тенденция. Так, в США темпы роста расходов на образование и подготовку кадров в 60-70-е годы были примерно в пять раз выше темпов роста общих капиталовложений. В целом, доля расходов на образование, составлявшая у нас в 1965 году 3,35% валового общественного продукта, понизилась к 1980 году до 2,92%.
Все это требует существенной переориентации развития образовательной инфраструктуры, изменения самой концепции ее формирования. Основой этой концепции должно стать преодоление разрыва между сферами высшего и среднего специального образования, подтягивание сети ПТУ и техникумов до уровня современных стандартов подготовки высококвалифицированной, интеллектуально и психологически зрелой рабочей силы.
Что касается телефонизации, то особое значение ее определяется:
1) отставанием общей обеспеченности телефонной связью: в 1980 году в СССР на сто жителей приходилось в среднем 8,9 телефонов против среднемирового показателя 16,4 телефона и 79,1 аппаратов в США ;
2) резкой дифференциацией в развитии телефонной сети между республиками, районами и городами, а также между городской и сельской местностью;
3) огромными резервами повышения эффективности производства и благосостояния населения, заложенными в развитии этой сравнительно малокапиталоемкой отрасли. По имеющимся оценкам, потери рабочего и свободного времени общества от недоразвития телефонной сети составляют, у нас в стране, с учетом экономической оценки часа времени населения, около 30 млрд. рублей в год. Это сопоставимо с потерями сельского хозяйства от недоразвития дорожной сети.
Анализ показывает, что к настоящему времени накоплены существенные диспропорции в развитии социальной инфраструктуры.
Основные из них:
1) Общая несбалансированность между развитием производства и социальной инфраструктуры; отставание ее по капиталовложениям, вводу основных фондов, организации труда и стимулирования, темпам научно-технического прогресса, формам обобществления и методам управления.
2) Неоправданная дифференциация в обеспеченности населения объектами и услугами социальной инфраструктуры (между западными и восточными районами, между обжитыми зонами и районами нового строительства, между городами различной величины и народнохозяйственного профиля, между городской и сельской местностью).
3) Несбалансированность между различными отраслями самой социальной инфраструктуры, особенно между строительством жилья и культурно-бытовых объектов, отставание благоустройства городов и сельских поселков.
4) Несбалансированность между уровнем платежеспособного спроса населения и развитием платной сферы социальной инфраструктуры.
Наблюдаемое отставание кооперативного строительства, отраслей платного отдыха и туризма, культурно-развлекательных комплексов, неразвитость форм привлечения средств населения на создание фондов социальной инфраструктуры и т.п. способствуют чрезмерным накоплениям у населения и заметно деформируют структуру потребления.
5) Несоответствие между потребностью в комплексном обслуживании населения конкретных территорий и поселений и преимущественно ведомственно-отраслевым характером распределения средств на развитие социальной инфраструктуры и управления ею.
6) Острой является проблема качества социальных услуг: неудовлетворительно состояние многих общественных зданий - дошкольных учреждений, школ, больниц, клубов, библиотек; слабо используются оборудование, технические средства, интенсивные методы обслуживания, чрезмерная загруженность обслуживающего персонала сочетается с его невысоким в ряде случаев квалификационным уровнем.
Слабый рост качества общественных услуг, а иногда и его снижение, имеют серьезные отрицательные последствия, затрагивающие коренные интересы как общества в целом, так и отдельных потребителей.
Дефицитом качества услуг обусловлено распространение такого явления, как неорганизованное перераспределение доходов, когда услуги или их соответствующее качество становятся объектом "рыночных" отношений между потребителями и субъектами предложения услуг, что подрывает основы организации общественных услуг и вызывает другие неблагоприятные последствия нравственно-этического и социального характера. Низкое качество общественных услуг обусловлено целым рядом причин и факторов. Среди них - недостатки в планировании и нормировании, отсутствие действенного механизма материальной и моральной заинтересованности, слабая дифференциация заработной платы работников сферы обслуживания в зависимости от индивидуальных результатов труда, отставание ее роста от увеличения средней заработной платы рабочих и служащих, что снижает стимулы к вовлечению в сферу обслуживания квалифицированной рабочей силы, вызывает текучесть и нехватку кадров, частично компенсируемую повышением нагрузки обслуживающего персонала и т.п.
Таким образом, актуальной задачей рассматриваемой перспективы является комплексное совершенствование развития социальной инфраструктуры. При этом необходимо исходить из признания целевого характера такого развития, рассматривая социальную инфраструктуру не только как важнейший фактор народного благосостояния, но и как средство мобилизации социальных факторов экономического роста.
Определенные ХХV и XXVI съездами КПСС задачи повышения благосостояния, перспективные потребности страны в обеспечении народного хозяйства трудовыми ресурсами и их межрегиональном перераспределении, а также назревшая необходимость в преодолении структурных и территориальных диспропорций социальной сферы обусловливают необходимость перераспределения капитальных вложений в пользу социальной инфраструктуры. Опыт социалистических стран показывает, что переключение части средств в непроизводственную сферу предпочтительно не только с точки зрения улучшения условии жизни населения, но, в конечном счете, и с точки зрения роста эффективности функционирования и развития производства.
Особенно важно увеличение объема и доли капитальных вложений, направляемых на развитие социальной инфраструктуры районов Сибири и Дальнего Востока, повышение обеспеченности услугами и жильем сельского населения Нечерноземья и Центрально-Черноземного района.
Источником этих ресурсов должны стать, в оптимальном сочетании, средства государственного бюджета, предприятий и населения.
Как известно, оплата труда предприятиями лишь частично покрывает затраты на воспроизводство рабочей силы. Большая часть их, связанная со строительством и эксплуатацией жилья, предприятий и учреждений торговли, общественного питания, транспорта, бытового обслуживания, просвещения, здравоохранения, культуры и других ложится в настоящее время нагрузкой на бюджеты территориальных и городских органов.
Целесообразно усилить в этой области хозрасчетные начала, обеспечив более полное покрытие за счет отраслей затрат на воспроизводство и повышение качества рабочей силы. Это предполагает развитие новых форм платного использования предприятиями местных ресурсов многоцелевого назначения (природных, трудовых, услуг отраслей инфраструктуры). Целесообразно, в частности, установить отчисления предприятий в городской бюджет пропорционально численности и уровню квалификации их персонала. Дальнейшая корректировка этой платы должна учитывать как цели социального управления, так и сложные отношения между отраслями.
Так, в крупных городах оправдана более высокая плата за использование работников низкой квалификации и привлечение рабочей силы из других районов. Однако при этом следует учитывать, что такие работники набираются, в первую очередь, в отрасли группы "Б" (легкая промышленность), обслуживание и строительство, заполняя в них рабочие места, высвободившиеся в результате оттока кадров в более высокооплачиваемые и престижные отрасли машиностроения, науки, управления и т.п. Сам этот отток совершается чаще всего не прямо, а косвенно, как результат выбора профессии, вступающей в производство городской молодежью. В этих условиях было бы неправильно увеличивать финансовое бремя отраслей, непосредственно привлекающих "лимитчиков" : нужна более тонкая система мер, скажем, постановка суммарного лимита численности рабочей силы передовых предприятий, учреждений и организаций в прямую зависимость от темпов ликвидации рабочих мест тяжелого, ручного и малоквалифицированного труда.
Существенным элементом регионального хозрасчета должна стать также выплата территориальными органами рентных платежей за природные условия и местоположение, а также платы за фонды, введенное внерегиональными организациями, в пользу вышестоящих территориальных единиц и союзного бюджета. Это необходимо для выравнивания условий хозяйствования в регионах. Важным источником средств для ускоренного развития и повышения качества социальной инфраструктуры, особенно в сферах жилищного и дачного строительства, отдыха и туризма должно стать привлечение средств населения. Накопившиеся и недоиспользуемые их резервы достаточны сегодня не только для расширения текущего потребления. Население объективно и психологически готово использовать свободные средства и свободное время на улучшение жилищных и бытовых условий. Об этом, в частности, свидетельствует широкая популярность среди горожан коллективных садоводств (в стране уже более 6 млн. садовых участков горожан).
Это предполагает, однако, развитие разнообразных, в частности, кооперативных, форм финансирования объектов социальной инфраструктуры и потребления ее услуг.
При всей необходимости мобилизации дополнительных ресурсов и экстенсивного расширения социальной инфраструктуры основным направлением ее развития в перспективе является интенсификация на основе осуществления крупномасштабной реконструкции и использования внутренних резервов.
Стратегия интенсификации социальной инфраструктуры включает:
- совершенствование системы расселения и градостроительства;
- переход от ведомственно-отраслевого к вневедомственному распределению ресурсов на ее развитие;
- внедрение современных форм организации и управления;
- совершенствование нормативной базы социальной инфраструктуры.
Система расселения, т.е. сложившаяся сеть городов и сельских населенных мест, определяет конкретные формы функционально-пространственной организации жизнедеятельности, обеспечиваемые социальной инфраструктурой.
Задача состоит в такой долгосрочной реконструкции сложившегося расселения, которая обеспечивала бы пространственно-временную доступность к территориальным комплексам социальной инфраструктуры для максимальной доли населения.
В настоящее время лишь около 35% городского населения проживают в зонах приемлемой (полутора-двухчасовой) пространственно-временной доступности крупнейших городов (с числом жителей свыше 500 тыс. чел); лишь 15% сельского населения проживают в приемлемой доступности до крупных городов и областных центров, где сосредоточено большинство объектов "высших" ступеней социальной инфраструктуры.
Сглаживание этих диспропорций требует целенаправленного формирования внутри региональных систем опорных городских центров с полным набором объектов социальной инфраструктуры в каждом из них и развитой транспортной сетью. Одновременно должны развертываться комплексы социальной инфраструктуры в средних и малых городах, а также в сельской местности как основа формирования местных групповых систем населенных мест.
Совершенствование расселения позволит существенно повысить эффективность функционирования инфраструктуры, увеличить пространственно-временную доступность ее объектов для городского и сельского населения. Для этого, однако, должна быть пересмотрена существующая практика размещения объектов обслуживания, исходя только из показателей численности населения отдельных городов и поселков, без учета их взаимосвязи и необходимости обеспечения услугами всего населения близлежащих населенных мест. Это особенно важно для населения малых поселков и сельских населенных мест.
Решение инфраструктурных проблем села на современном этапе характеризуется значительной спецификой. Его основой должна стать программа строительства благоустроенных автомобильных дорог, обеспечивающих пространственно-временную доступность мест работы, учебы, обслуживания и отдыха для сельских жителей в пределах общественно необходимых затрат внерабочего времени.
Развитие сети дорог позволит, в частности, создать условия для строительства многоцелевых объектов обслуживания, которые в сочетании с передвижными формами могут существенно уменьшить различия в обслуживании горожан и сельских жителей.
Однако до сих пор ресурсы, выделяемые для дорожного строительства, использовались недостаточно из-за распыления их между различными ведомствами. (Строительство автомобильных дорог на селе ведет в настоящее время белее пятидесяти министерств и ведомств).
Одна из главных причин неудовлетворительного состояния дорожной сети и дорожного строительства - неверная оценка эффективности дорог. До сих пор она определялась только по снижению себестоимости перевозок. Однако хорошо известно, что там, где нет современных автомобильных дорог (с твердым покрытием в виде асфальто- или цементобетона), теряется не менее десятой части произведенной продукции сельского хозяйства. Это связано с затяжкой полевых работ, несвоевременными посевом и уборкой сельскохозяйственных культур, непосредственными потерями при перевозке.
Хорошая дорожная сеть позволяет сэкономить, по крайней мере, 20%, а в некоторых случаях, до 40% капиталовложений в социально-бытовую инфраструктуру за счет укрупнения объектов. Наконец, дороги экономят населению время на поездки. Эта экономия, однако, никак не принимается в расчет при строительстве дорог, создании и размещении объектов обслуживания и при организации движения общественного пассажирского транспорта. Между тем, если в 5О-е годы эффективность строительства дорог только на 10% определялась оцененной экономией времени пассажиров, то в 2000 году эта экономия будет составлять уже 70% их общего эффекта.
Таким образом, именно прогресс дорожного строительства обеспечит в перспективе решение всего комплекса проблем сельского обслуживания.
Что касается социальной инфраструктуры в целом, то решение ее проблем неотделимо от общего совершенствования территориального планирования, обеспечения сбалансированности отраслевого и территориального принципов в управлении.
До недавнего времени функции территориального планирования сводились, как известно, к пространственной увязке производственно-отраслевых решений и привязке к ним градостроительно-расселенческих и инфраструктурных элементов. На современном этапе в связи с интенсификацией производства и дефицитностью многих типов региональных ресурсов, необходимостью становится принципиальная равноправность, двусторонность территориально-отраслевых взаимодействий.
Отражением этой необходимости является разработка целого ряда новых предплановых документов и попытка перехода на этой основе к комплексному планированию социально-экономического развития регионов и городов.
Однако круг вопросов, подлежащих включению в такие планы, методология их изучения и принятия решений, а также адресность и способ реализации намеченных мер остаются до сих пор непроработанными.
Целесообразно поставить во главу угла территориального планирования всесторонний анализ и оценку социальных последствий развития производительных сил, т.е. вопросы формирования систем расселения, жилищного фонда и сферы обслуживания. Соответствующие критерии должны основываться на глубоком изучении социальной ситуации в регионе (понимая ее в широком смысле, т.е. с включением экологических, демографических и прочих факторов).
Прежние функции планирования и управления ограниченным набором предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, сферы обслуживания и прочих подчиненных непосредственно местным Советам объектов должны перерасти в гораздо более масштабные, ответственные и общественно-значимые функции управления всем инфраструктурным комплексом на всех уровнях территориальной иерархии.
Успех дела совершенствования территориального планирования в значительной мере зависит при этом от системности межотраслевых и пространственных расчетов на всех уровнях и по отношению ко всем объектам территориальной иерархии.
В конкретных условиях перспективного периода увязка национального, регионального и местного уровней требует организационного выделения функций долгосрочного территориального планирования.
Данная проблема может быть решена путем создания при облисполкомах нового органа - бюро перспективного планирования (БНП), как опорных пунктов долгосрочного территориального планирования, осуществляющих стыковку системных межрайонных плановых разработок с внутрирегиональным планированием и управлением. Опыт ГДР, где успешно действуют во многом аналогичные окружные бюро территориального планирования, доказывает эффективность такого усиления функций долгосрочного регионального планирования и управления.
Наряду с созданием новых организационных форм необходимо полнее использовать потенциал существующих органов управления. Как известно, в настоящее время за развитие и эксплуатацию объектов, производств и служб социальной инфраструктуры должны отвечать соответствующие союзно-республиканские и республиканские министерства и комитеты. Для того, чтобы повысить роль местных органов власти в планировании и управлении этими службами, введен статус их двойного подчинения вышестоящему отраслевому органу управления в местному Совету народных депутатов.
Однако принцип двойного подчинения выдерживается только в отношении тех предприятий и организаций, которые находятся в подчинении непроизводственных министерств и ведомств республиканского подчинения. Те же предприятия и организации социальной инфраструктуры, которые входят в состав производственных отраслей, практически неуправляемы со стороны местных Советов и специализированных ведомств, ответственных за социальную инфраструктуру. Так, обобществленный городской жилой фонд РСФСР только на 35% находится в ведении горсоветов, остальная же часть - на балансе министерств и ведомств. В Иркутской области на балансе промышленных предприятий находится свыше 65% всех основных фондов социальной инфраструктуры, в том числе жилищного хозяйства - более 82%, коммунального хозяйства и бытового обслуживания – 31%, здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения – 46%, просвещения – 44%, культуры – 60%.
Для ведомственных объектов социальной инфраструктуры характерны повышенные затраты на строительство и эксплуатацию; именно с ними связана большая дифференциация в развитии непроизводственной сферы по городам и поселкам, а также неравные условия доступа к ней для различных групп населения.
Серьезно снижаются возможности хозрасчетного воздействия на инфраструктуру, прежде всего из-за практики покрытия затрат и убытков от эксплуатации ее объектов за счет основной деятельности предприятий и объединений. К тому же, персонал учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в подчинении предприятий и организаций промышленных министерств, пользуется их льготами по оплате труда, снабжению и т.д. Так, в 1981 г. в Красноярском крае средняя заработная плата персонала, работающего в службах социальной инфраструктуры предприятий союзного подчинения, была выше по сравнению с предприятиями союзно-республиканского и республиканского подчинения: в жилищном хозяйстве - на 27%, на коммунальных предприятиях - на 67%, в детских садах - на 22%.
Долгосрочная стратегия совершенствования ресурсного обеспечения и организации функционирования социальной инфраструктуры должна быть направлена на поэтапную концентрацию прав, полномочий и ресурсов в руках территориальных и программных органов управления. Необходимым этапом в реализации этой стратегии является повышение роли специализированных министерств и комитетов, ведающих отраслями социальной инфраструктуры, передача им материальных и финансовых ресурсов на развитие этих отраслей, проходящих в настоящее время через производственные министерства и ведомства. На этой основе может быть достигнуто реальное осуществление принципа двойного подчинения объектов социальной инфраструктуры. Предприятия, объединения и министерства будут поставлены перед необходимостью ускоренно вводить новую, трудосберегающую технологию и улучшить условия труда, сокращать число рабочих мест неквалифицированного, тяжелого труда во вредных условиях и т.п., ибо сегодня за счет ведомственного жилья и других социальных благ ряд отраслей компенсирует работникам дискомфортность, вредность и непрестижность тех или иных видов труда.
В сочетании с созданием региональных фондов социально-экономического развития, формируемых за счет платежей предприятий и находящихся в непосредственном ведении местных органов управления, и реорганизацией системы местных бюджетов, указанный этап преобразования хозяйственного механизма непроизводственной сферы позволит развить конкретные формы территориального управления отраслями социальной инфраструктуры, увязать их с централизованно осуществляемыми государственными мероприятиями в социальной сфере.
Одновременно должны получить развитие формы межведомственной координации деятельности отраслей социальной инфраструктуры на уровне Союза в целом, республик, краев, областей и крупных городов.
На последующем этапе может быть завершен переход к общественной организации функционирования социальной инфраструктуры на вневедомственной основе с передачей функций специализированных министерств программно-целевым органам управления, опирающимся на систему территориальных органов.
Важным направлением совершенствования механизма функционирования социальной инфраструктуры является более широкое развитие принципов хозяйственного расчета. В этой связи целесообразно создание хозрасчетных территориальных объединений в основных сферах обслуживания населения.
Требует совершенствования нормативная база социальной инфраструктуры. В настоящее время в ней нет по существу полного, учитывающего долгосрочные и текущие плановые горизонты, набора показателей, характеризующих структуру и условия жизнедеятельности, связанные с социальной инфраструктурой. Его заменяют на практике нормативы обслуживания, зафиксированные в качестве норм и правил для целей функционально-планировочной организации территории населенных мест. Однако они не носят обязательного характера и не обеспечены в достаточной степени финансовыми, трудовыми и материальными ресурсами. Для управления социальной инфраструктурой необходимо разработать и внедрить в хозяйственную практику систему местных нормативов, конкретизирующих региональный комплексный стандарт условий проживания.
<< Назад Вперёд>>
